El sistema de administración de justicia de las Naciones Unidas (I)

Desde que comenzó el siglo XXI, en el seno de esta organización internacional se venía trabajando en la idea de establecer un nuevo sistema de administración de justicia independiente, transparente, profesional, con recursos suficientes y descentralizado conforme con las normas pertinentes del derecho internacional y con los principios de legalidad y del debido proceso para asegurar que se respeten los derechos y las obligaciones de los funcionarios y que los administradores y los funcionarios respondan por igual de sus actos. En 2007, la Asamblea General decidió crear un nuevo sistema para resolver las controversias internas y las cuestiones disciplinarias en las Naciones Unidas que se perfiló en el siguiente periodo de sesiones cuando este órgano plenario adoptó la resolución A/RES/63/253, de 24 de diciembre de 2008, instituyendo un tribunal como primera instancia del sistema formal de administración de justicia de dos niveles, que se denominará Tribunal Contencioso-Administrativo de las Naciones Unidas [(TCANU); en inglés: United Nations Dispute Tribunal (UNDT)] que, según el Art. 2 de su Estatuto –incluido como Anexo I de dicha resolución– es competente para conocer y pronunciarse sobre demandas entabladas por una persona física (…) con miras a: a) Impugnar una decisión administrativa por presunto incumplimiento de las condiciones de servicio o del contrato de empleo. Las palabras “contrato” y “condiciones de servicio” comprenderán todos los estatutos y reglamentos pertinentes, así como todas las disposiciones administrativas relevantes vigentes en el momento de alegarse su incumplimiento; b) Impugnar una decisión administrativa que imponga medidas disciplinarias; c) Hacer cumplir un acuerdo al que se hubiera llegado por conducto de una mediación.

A continuación, el Art. 3 dispone quiénes pueden entablar una demanda: a) Los funcionarios de las Naciones Unidas, ya sean de la Secretaría de las Naciones Unidas o de fondos y programas de las Naciones Unidas administrados separadamente [en total, 55.000 miembros del personal pertenecientes a casi 200 países, según el jurista nigeriano Kingsley Chiedu Moghalu que formó parte del Panel de Reforma del Sistema de Administración de Justicia de las Naciones Unidas (*); por tener otro dato comparativo, en la Unión Europea fichan a diario 33.000 empleados]; b) Los antiguos funcionarios de las Naciones Unidas, ya sean de la Secretaría de las Naciones Unidas o de fondos y programas de las Naciones Unidas administrados separadamente; c) Las personas que actúen en nombre de un funcionario de las Naciones Unidas incapacitado o fallecido, ya sean de la Secretaría de las Naciones Unidas o de fondos y programas de las Naciones Unidas administrados separadamente.

El TCANU empezó a funcionar el 1 de julio de 2009; desde entonces, celebra audiencias, emite órdenes y dicta sentencias vinculantes que las partes pueden recurrir ante el Tribunal de Apelaciones de las Naciones Unidas, regulado en el Anexo II. En estos seis años de actividad judicial, su Estatuto ya ha sido enmendado en tres ocasiones por las resoluciones A/RES/69/203, 18 de diciembre de 2014; A/RES/70/112, de 14 de diciembre de 2015; y A/RES/71/266, de 23 de diciembre de 2016. Asimismo, la Asamblea General también aprobó el Reglamento del Tribunal Contencioso-Administrativo (resolución A/RES/64/119, de 15 de enero de 2010).

Como notas destacadas de este novedoso sistema de justicia de las Naciones Unidas conviene mencionar tres aspectos singulares:

1. La ONU ha reconocido que alienta encarecidamente a los funcionarios a que intenten resolver las controversias en primer lugar por canales informales, y que eviten los litigios innecesarios. La resolución de controversias por medio de la negociación, la mediación y otras vías alternativas suele ser más rápida, a menudo genera menos tensiones y es un proceso menos engorroso que el litigio. De hecho, la Oficina del Ombudsman presta asistencia confidencial, extraoficial e imparcial para ayudar a resolver de manera informal las preocupaciones y controversias laborales en las Naciones Unidas; y, al efecto, ha incorporado una División de Mediación. Como es lógico, intentar resolver una controversia por un canal informal no impide que los funcionarios sometan la cuestión también al sistema formal de justicia;
2. El Estatuto del TCANU menciona, expresamente, que está facultado para aceptar o rechazar la presentación por una asociación de personal de un escrito amicus curiae (Art. 2.3); una institución procesal de origen anglosajón con escasa implantación fuera de la Common Law; y
3. Se ha creado un nuevo órgano denominado Consejo de Justicia Interna que desempeña una función fundamental dentro del sistema de administración de justicia. Está constituido por tres juristas externos y dos funcionarios. Dos de los miembros del Consejo de Justicia Interna son nombrados por la Administración, y los otros dos por el personal; los cuatro miembros mencionados eligen un quinto miembro, que desempeña la función de Presidente. Su tarea principal es aportar sus opiniones y recomendaciones a la Asamblea General acerca de los candidatos a magistrados que serán nombrados por la Asamblea General para el Tribunal Contencioso-Administrativo y el Tribunal de Apelaciones de las Naciones Unidas. El mandato del Consejo incluye además la elaboración de un código de conducta para los magistrados y la presentación a la Asamblea General de sus opiniones sobre la aplicación del nuevo sistema.

Por último, conviene plantearse una reflexión final: ¿por qué necesita la ONU este sistema de administración de justicia interna? Según la propia organización (*): Dado que las Naciones Unidas gozan de inmunidad en las jurisdicciones locales y no pueden ser demandadas ante los tribunales nacionales, la Organización ha establecido un sistema de justicia interna para resolver controversias entre el personal y la Administración, incluso las que versan sobre la adopción de medidas disciplinarias.

(Continúa)