La singular adhesión de Chipre a la Unión Europea

El primer Acuerdo de Asociación entre las Comunidades Europeas y Chipre se firmó el 19 de diciembre de 1972 aunque se fue modificando mediante cuatro sucesivos protocolos de cooperación técnica y financiera para adaptar las relaciones comerciales a las nuevas circunstancias políticas; en especial, tras el golpe de estado de 1974 y la posterior intervención militar turca. Uno de aquellos protocolos, el de 19 de octubre de 1978, definió las condiciones y los procedimientos necesarios para la aplicación de la segunda fase del acuerdo en el que se preveía el establecimiento de una unión aduanera. El siguiente paso llegó con la solicitud formal de adhesión que las autoridades de Nicosia presentaron en Bruselas el 4 de julio de 1990; y, finalmente, el 16 de abril de 2003, los 15 Estados que en aquel momento formaban parte de la Unión Europea (UE-15) firmaron, en Atenas (Grecia), el Tratado relativo a la Adhesión de la República de Chipre –junto a la República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia– de modo que, el 1 de mayo de 2004, entró en vigor la sexta y mayor ampliación de la Unión Europea (UE-25).

Durante todo ese proceso, el Parlamento Europeo (*) reconoció que Chipre cumplía sin problemas los criterios políticos y económicos para la adhesión, pero también fue consciente de que la tercera isla de mayor extensión del Mediterráneo (…) presenta una situación política particular: una parte de su territorio está ocupada ilegalmente por un tercer país, Turquía, y se ha autoproclamado República independiente, si bien no ha sido reconocida por la comunidad internacional.

La Constitución chipriota de 1960 –del mismo año en que se independizó de Gran Bretaña– instituyó un Estado único en cuyo seno la comunidad greco-chipriota (que constituía, en aquella época, el 82% de la población) y la comunidad turco-chipriota (aproximadamente, el 18% de la población) se repartían el poder en una proporción de 70%-30%. Las divergencias entre las dos comunidades aumentaron como consecuencia de la Constitución y de la divulgación del Plan Akritas. Además, los planes respectivos de ambas comunidades sobre la anexión de la isla a Grecia (Enosis) o a Turquía (Takim) avivaron las tensiones.

Pero, entre diciembre de 1963 y agosto de 1964 se produjeron enfrentamientos violentos. Los representantes de la comunidad turco-chipriota que ocupaban cargos políticos y administrativos organizaron una administración provisional sin base constitucional alguna. En febrero de 1964, y puesto que la situación representaba una amenaza para la seguridad internacional, se creó en virtud de una resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la UNFICYP (…), cuya misión era mantener la paz y la seguridad internacionales.

El Presidente Makarios intentó aplicar una política de reconciliación e independencia. Sin embargo, las medidas en favor de la Enosis apoyadas por la Junta militar griega desembocaron en un golpe de Estado contra él el 15 de julio de 1974. Como consecuencia de este golpe, Turquía intervino militarmente en el norte de Chipre el 20 de julio de 1974, acción que justificó en el marco del Tratado de garantías. Tras una segunda intervención en agosto, que no se puede justificar en el marco de dicho Tratado, el ejercito turco ocupó el 37% del territorio de la isla. El 18 de agosto de 1974 entró en vigor un alto el fuego. El período subsiguiente se ha caracterizado por la ocupación del territorio, pérdidas de vidas humanas, desplazamiento de la población y destrucción del patrimonio cultural. En la zona ocupada ilegalmente se proclamó en noviembre de 1983 la República turca del norte de Chipre. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas consideró que esta declaración era ilegal. Hoy en día, la división de la isla es un hecho.

Desde que el Gobierno de Ankara ocupó el Norte de Chipre, la política europea se había basado en dos principios:

1. El reconocimiento exclusivo del Gobierno legal, de conformidad con las resoluciones de la ONU: y
2. La voluntad de que toda la población chipriota se beneficiara de los efectos del Acuerdo de Asociación (lo que permitía que la comunidad turco-chipriota no se sintiese aislada) pero, esta tesis puramente librecambista, sin tener en cuenta ningún tipo de consideración de carácter político, fue rechazada por una sentencia del TJUE de 5 de julio de 1994 [asunto C-432/92, ECLI:EU:C:1994:277] en la que se pronunció en contra de ella: El Acuerdo de 19 de diciembre de 1972 por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y la República de Chipre (…), así como la Directiva 77/93/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1976, relativa a las medidas de protección contra la introducción en los Estados miembros de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que las autoridades nacionales de un Estado miembro admitan, con ocasión de la importación de cítricos y de patatas procedentes de la parte de Chipre situada al norte de la zona de seguridad de las Naciones Unidas, certificados de circulación y certificados fitosanitarios expedidos por autoridades que no sean las competentes de la República de Chipre.

Hoy en día, desde el punto de vista de la normativa europea, las consecuencias prácticas del “problema de Chipre” se contemplan en el Protocolo nº 10 del Tratado que regula sus condiciones de adhesión: como no se logró un acuerdo global, en consonancia con las correspondientes Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, las altas partes contratantes –es decir: la Unión Europea y Chipre– acordaron necesario disponer que se suspenda la aplicación del acervo comunitario en las zonas de la República de Chipre en las que el Gobierno de la República de Chipre no ejerza un control efectivo y que, en caso de que se logre una solución al problema de Chipre dicha suspensión deberá quedar sin efecto. De modo que Chipre es un Estado miembro de la Unión Europea pero el Derecho Comunitario solo se aplica en las dos terceras partes de la isla controladas por el Gobierno de Nicosia (un caso excepcional en la historia de la Unión).

Para concluir, conviene recordar un matiz con cierta trascendencia. El Art. 49 del Tratado de la Unión Europea dispone que: Cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artículo 2 [en referencia a la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos] y se comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. La redacción de este precepto no fue óbice para que Chipre –que geográficamente pertenece a Asia, no a Europa– fuese admitida sin lugar a dudas en la Unión (frente a la negativa que recibió la solicitud, por ejemplo, de Marruecos).

Esto demuestra –según el profesor Remiro Brotons– la flexibilidad con la que se maneja la relación entre la geografía y el proyecto político. La República de Chipre se asienta territorialmente en una isla localizada en el Mediterráneo oriental, al sur de Anatolia, que conforme al principio de mayor proximidad respecto de costas continentales es geográficamente asiática (y así aparece habitualmente en los mapas). A menos que imitando al Imperio Romano la Unión Europea considere “Mare Nostrum” al Mediterráneo o se hagan prevalecer sobre los territoriales elementos demográficos (el origen griego de la población mayoritaria) o históricos (el papel representado en Chipre por potencias europeas a lo largo de los siglos) para definir la europeidad, Chipre sería el primer europeo puramente dogmático, esto es, europeo por la unánime voluntad soberana de los miembros de la Unión [REMIRO BROTÓNS, A. Los límites de Europa. Madrid: Academia Europea de Ciencias y Artes, 2008, p. 42].