La primera sección del Art. 2 de la Constitución de los Estados Unidos de América, de 17 de septiembre de 1787, dispone que: Se deposita el poder ejecutivo en un Presidente de los Estados Unidos. Desempeñara su encargo durante un término de cuatro años y, juntamente con el Vicepresidente designado para el mismo período (…). A continuación, en la segunda sección del mismo precepto se hace referencia a que el presidente podrá solicitar la opinión por escrito del funcionario principal de cada uno de los departamentos administrativos con relación a cualquier asunto que se relacione con los deberes de sus respectivos empleos. Como ha señalado el abogado Pérez Alonso: La Constitución federal no contiene precepto alguno que establezca o consagre la existencia de una Administración federal (…); es más, los únicos órganos ejecutivos que regula el texto constitucional son el presidente y el vicepresidente, siendo la única misión atribuida a este último el ostentar la presidencia del Senado [Art. 1.3ª.4]. La creación de los órganos administrativos (incluyendo en ellos los distintos departamentos o secretarías), su organización, funciones y potestades dependían y dependen, pues, enteramente del legislativo [1].
Las denominadas agencias administrativas [Administrative Agency o, simplemente, Agency] tuvieron su origen en la Interstate Commerce Act, una ley federal que se aprobó el 4 de febrero de 1887 y que, entre otras medidas, creó la pionera Interestate Commerce Commission que serviría de modelo a las futuras agencias al otorgarle una amplia autoridad para regular su ámbito competencial.
Desde entonces, nos encontramos ante la unidad organizativa básica de la Administración federal, establecida por una Enabling Act (Ley de Creación) que le dota de sus funciones (calificadas por la doctrina como cuasi-legislativas y cuasi-judiciales) y bajo la que puede adoptar una gran variedad tipológica (ejecutiva o independiente) y nominal (Department, Commision, Bureau, Board, Service, Administration, Office…) [2]; siendo tan conocidas en todo el mundo como la DEA, el FBI, la CIA o la NASA.
Dos son las modalidades básicas de actuación de las agencias administrativas en los Estados Unidos, a cada una de las cuales corresponde un diferente producto resultante conforme a la terminología acuñada por la APA de 1946 [se refiere a la Administrative Procedure Act o Ley de Procedmiento Administrativo, de 11 de junio de 1946], la actividad de aquélla puede consistir bien en rulemaking que dará lugar a la formulación, modificación o derogación de una norma reglamentaria o rule, bien en adjudication, de la que resultará una order o decisión [3]. Salvando las distancias y con un mero carácter didáctico podríamos asimilar las “rules” a una norma con rango de ley.
El 25 de junio de 1984, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos tuvo que resolver el «caso Chevron» [Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc.]. La sentencia Chevron, elaborada por John Paul Stevens y que contó con el voto unánime del Tribunal al obtener el apoyo de otros cinco magistrados, se enfrentaba al problema de si la interpretación que la agencia administrativa había realizado de un determinado concepto jurídico (en concreto, el término stationary source, introducido por la reforma operada en la Clean Air Act en el año 1977) era o no razonable [1]. Aquella resolución judicial dio lugar a la llamada Chevron deference o Chevron doctrine.
A partir de la doctrina Chevron se entiende que, dentro de ciertos límites, los jueces también deben ser deferentes con la interpretación del Derecho realizada por la autoridad administrativa. De acuerdo con esta jurisprudencia, cuando un tribunal controla la legalidad de una actuación administrativa, (i) debe preguntarse si la cuestión ha sido claramente resuelta por la ley, en cuyo caso debe aplicarla. (ii) Si la ley no resuelve la cuestión o es ambigua, el juez no puede imponer su propia comprensión, sino que debe limitarse a verificar si la interpretación de la Administración es razonable (…). En otros términos, la atribución a una agencia de la competencia para aplicar una ley comporta también la facultad de llevar a cabo un desarrollo normativo (reglamentario) y aplicar una determinada política, dentro del espacio de decisión que la ley permite (…). Así las cosas, el Tribunal Supremo llegó a la conclusión de que el desarrollo normativo (reglamentario) realizado por la autoridad administrativa era razonable. La función del juez es controlar, pero no suplir a la Administración en el ejercicio de sus tareas de gobierno.
Las delegaciones legislativas suelen estar hechas en términos amplios, por lo que los jueces reconocen a las agencias una amplia discrecionalidad en el ejercicio de sus funciones. Este es el aspecto que no debe olvidarse al valorar la jurisprudencia Chevron, que se enfrenta con el control de lo que podríamos llamar ejercicio de la potestad reglamentaria, que tiene naturaleza discrecional. Además, la jurisprudencia ha desarrollado efectivos parámetros de control de la actuación administrativa, como el deber de motivar sus actos, la prohibición de discriminación, así como la protección de las expectativas legítimas.. El resultado es que, en la mayor parte de los casos, los jueces llevan a cabo un control pleno de la decisión administrativa [4].
Citas: [1] PÉREZ ALONSO, J. “¿El ocaso de chevron?: auge y fracaso de la doctrina de la deferencia judicial hacia el ejecutivo”. En: Revista de Administración Pública, 2011, nº 184, pp. 325-348. [2] MORENO MOLINA, Á. M. La Administración por agencias en los Estados Unidos de Norteamérica. Madrid: Universidad Carlos III & BOE, 1995, pp. 29 y 30. [3] LAVILLA RUBIRA, J. J. La participación pública en el procedimiento de elaboración de los reglamentos en los Estados Unidos de América. Madrid: Civitas, 1991, p. 33. [4] LAGUNA DE PAZ, J. C. “El control judicial de la discrecionalidad administrativa”. En: Revista española de Derecho Administrativo, 2017, nº 186.
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