¿Qué pasó con el Tratado de Amistad y Cooperación entre España y Francia?

En la Declaración Conjunta de la XXVI Cumbre Hispano-Francesa, celebrada en Montauban, el 15 de marzo de 2021, los Gobiernos de España y Francia decidieron dar inicio a los trabajos necesarios para la firma de un tratado de cooperación bilateral franco-española. Como consecuencia, el 19 de enero de 2023, en Barcelona, Pedro Sánchez y Enmanuel Macron firmaron el Tratado de Amistad y Cooperación entre el Reino de España y la República Francesa, el primero de esta naturaleza y dimensión entre ambas Partes, reconociendo así su valor en la profundización de las relaciones bilaterales en democracia. Consta de un breve preámbulo y diez títulos, comprendidos en treinta y seis artículos. En la parte expositiva, ambas partes reconocen que -con este acuerdo bilateral- están deseosos de reforzar su cooperación a nivel europeo para trabajar por el respeto de los derechos fundamentales, el progreso y la justicia social, la seguridad, la protección del medio ambiente y la biodiversidad, la lucha contra el cambio climático, en particular a través del cumplimiento de Acuerdo de París, la profundización del mercado interior y del Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia, así como la promoción de la diversidad cultural europea. A continuación, la parte dispositiva define el marco de las relaciones de amistad y cooperación (Título I) y se refiere a la concertación europea (II); la Política Exterior, de Seguridad y Defensa (III); la cooperación en materia de justicia y asuntos de interior (IV); la cooperación en cultura, educación, enseñanza superior, ciencia, juventud y deportes (V); la economía, industria, conectividad y turismo (VI); el desarrollo sostenible, energía, transportes, agricultura y alimentación (VII); y sanidad, trabajo y asuntos sociales (VIII). Finalmente, el título IX reafirma su compromiso de cooperación transfronteriza; y el X recoge las disposiciones finales (por ejemplo, reconociendo la validez de otros acuerdos bilaterales celebrados anteriormente entre las Partes).

Como es habitual, la División de Tratados y Otros Acuerdos Internacionales del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y de Cooperación formuló un informe-propuesta el 2 de marzo de 2023; al considerar necesario recabar la autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado, por estar incluido este acuerdo en el supuesto previsto en el Art. 94.1.a) de la Constitución, como un claro ejemplo de la categoría de tratados de carácter político.

El 27 de abril de 2023, el Dictamen 304/2023 del Consejo de Estado -como era de esperar- concluyó que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio del Tratado de Amistad y Cooperación entre el Reino de España y la República Francesa, hecho en Barcelona el 19 de enero de 2023, requiere la previa autorización de las Cortes Generales; pero, también enfatizó otro aspecto que habría pasado más desapercibido: Además, el Tratado recae sobre una materia regulada por ley en el ordenamiento español, como es la composición del Consejo de Ministros, regulada en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En efecto, el Art. 2.4 del Tratado prevé que: "Un miembro del Gobierno de una de las Partes será invitado al Consejo de Ministros de la otra Parte, al menos una vez cada tres meses y por rotación", lo que parece desbordar la previsión del Art. 5.2 de la citada Ley 50/1997, según el cual: "A las reuniones del Consejo de Ministros podrán asistir los Secretarios de Estado y excepcionalmente otros altos cargos, cuando sean convocados para ello", y así lo reconoce la División de Tratados y Otros Acuerdos Internacionales del Ministerio de Asuntos Exteriores (…). Ello determina que el Tratado objeto de consulta también quede encuadrado en el supuesto de la letra e) del Art. 94.1 de la Constitución y que sea necesaria la autorización de las Cortes Generales con carácter previo a su conclusión. Ese precepto dispone que: La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos: (…) e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

El 17 de febrero de 2025, el Senado requirió al Tribunal Constitucional para que emita la declaración vinculante sobre la existencia o inexistencia de contradicción entre la Constitución española y el artículo 2.4 del Tratado de Amistad y Cooperación entre el Reino de España y la República Francesa, hecho en Barcelona el 19 de enero de 2023.

Según la nota informativa 26/2025, de 11 de marzo, de nuestro órgano de garantías: El Pleno del Tribunal Constitucional, en una decisión adoptada hoy, ha acordado aceptar el requerimiento formulado por el Senado para que se pronuncie sobre la existencia o inexistencia de contradicción entre la Constitución española y el art. 2.4 del Tratado de Amistad y Cooperación entre el Reino de España y la República Francesa. Y añade: (…) el Senado entiende que no es posible que ciudadanos no españoles puedan asistir a las reuniones del Consejo de Ministros, en cuanto máximo órgano de gobierno que ejerce un poder constitucional del Estado, el poder ejecutivo. Considera que ese artículo del Tratado podría resultar contrario a lo establecido en la Constitución respecto de la composición del Consejo de Ministros y de la posibilidad de la participación de extranjeros, aunque sea en calidad de asistentes, en reuniones de órganos constitucionales en el ejercicio de la función de gobierno.

Aun así, el trámite parlamentario no se suspendió y el Tratado se llevó a la sesión plenaria de la Cámara Baja nº 111 celebrada el 14 de mayo de 2025. Según consta en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados: Efectuada la votación, dio el siguiente resultado: votos emitidos, 345; a favor, 163; en contra, 171; abstenciones, 11. La señora Presidenta: Queda rechazado. Como consecuencia, al no haberlo autorizarlo el Parlamento, el Estado no pudo prestar su consentimiento para obligarse por medio de este tratado.

Por último -al menos, de momento- en los fundamentos jurídicos de la Declaración 1/2025, de 16 de diciembre, del Tribunal Constitucional, los magistrados del órgano de garantías coinciden con la opinión del letrado de las Cortes Generales: (...) nada obsta a que el tratado pueda volver a someterse a una nueva autorización conforme al art. 94.1 CE, ya que la Constitución y las leyes no lo impiden, y la obligación internacional asumida por el Gobierno de recabar la autorización de las Cortes Generales a fin de que el Estado español pueda prestar el consentimiento para obligarse por medio de este tratado no ha desaparecido tras el primer intento fallido de autorización, sino que persiste, al menos desde la perspectiva del Derecho de los tratados, a salvo lo previsto en el art. 15.3 de la Ley 25/2014 en caso de aplicación provisional de un tratado internacional. Eso es cierto, pero también lo es que, de darse esa circunstancia, se trataría de un nuevo proceso de autorización en el que nada impide al Senado, caso de darse esa circunstancia, plantear nuevamente a este tribunal las dudas de constitucionalidad que le han llevado a formular el requerimiento que ha dado lugar al presente proceso.

Y concluye: (...) El Congreso ha denegado la autorización constitucionalmente necesaria, con lo que el consentimiento del Reino de España no puede prestarse y el tratado no puede incorporarse a nuestro Derecho interno en los términos del art. 96 CE. Y eso implica que el control, siempre preventivo, del tratado carezca ya de sentido, atendiendo a la finalidad perseguida por este proceso constitucional.