Decálogo sobre el «Pacto Verde Europeo»

Semana de Europa 2026. 1. Para ponernos en contexto, comenzaremos con dos párrafos de una norma española, el preámbulo de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética: (…) la Unión Europea, principal impulsora de la respuesta internacional frente a la crisis climática desde 1990, se ha dotado de un marco jurídico amplio que le permitirá mantenerse a la vanguardia en la transición y cumplir con los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a 2030, un 55% de reducción de gases de efecto invernadero respecto al año 1990. La Comunicación de la Unión Europea relativa al Pacto Verde Europeo («The European Green Deal»), de diciembre de 2019, establece una nueva estrategia de crecimiento que persigue transformar la Unión Europea en una sociedad justa y próspera, con una economía moderna, eficiente en el uso de sus recursos y competitiva, y con la finalidad de hacer de la Unión Europea el primer continente neutro climáticamente en el año 2050. Para convertir este compromiso político en una obligación jurídica que dé certidumbre a los sectores empresarial, laboral, inversor y consumidor, la Comisión ha propuesto una «Ley del Clima» europea. Esta propuesta establece el marco institucional para lograr la neutralidad climática de la UE, recoge el objetivo de neutralidad climática para 2050 en la legislación, refuerza el marco de adaptación y establece un proceso de transparencia y rendición de cuentas en línea con los ciclos de revisión del Acuerdo de París. Debemos tener en cuenta que cuando se aprobó la ley española -el 20 de mayo de 2021- en ese momento aún no se había adoptado la denominada «Legislación Europea sobre el Clima», de 30 de junio de 2021, que veremos más adelante.

2. El polémico documento del «Pacto Verde Europeo» -hay que reconocerle que pocos ámbitos habrán logrado suscitar tan feroces defensores a ultranza como acérrimos detractores- ya se menciona en más de cuatrocientas disposiciones del ordenamiento jurídico español -además de formar parte habitual de los debates políticos, incluso a escala local- se denomina «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. El Pacto Verde Europeo [COM (2019) 640 final] y se presentó en la capital belga el 11 de diciembre de 2019; es decir, en su origen, no fue un acto legislativo (Art. 289.3 TFUE) porque no se adoptó mediante un procedimiento legislativo (hablando en plata, no se trata de un reglamento o directiva). Las comunicaciones -al igual que sucede, por ejemplo, con los programas de acción o los acuerdos interinstitucionales- son actuaciones de las instituciones europeas que no constituyen actos jurídicos y, como tales, por si mismas tampoco resultan vinculantes. En aquel momento -11 de diciembre de 2019- el «Pacto Verde» era una buena muestra de Derecho Indicativo o Soft law.

3. Con esta comunicación, la Comisión pretendió transformar un desafío urgente en una oportunidad única. De acuerdo con su preámbulo, este pacto es la respuesta europea a los desafíos del clima y el medio ambiente. Se trata de una nueva estrategia de crecimiento destinada a transformar la UE en una sociedad equitativa y próspera, con una economía moderna, eficiente en el uso de los recursos y competitiva, en la que no habrá emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2050 y el crecimiento económico estará disociado del uso de los recursos. El Pacto Verde aspira también a proteger, mantener y mejorar el capital natural de la UE, así como a proteger la salud y el bienestar de los ciudadanos frente a los riesgos y efectos medioambientales. Al mismo tiempo, esta transición ha de ser justa e integradora (…). Esta Comunicación presenta una hoja de ruta inicial de las políticas y medidas clave necesarias para hacer realidad el Pacto Verde Europeo [y] es parte integrante de [la] estrategia de la Comisión para aplicar la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible [ODS] de las Naciones Unidas.

4. La visión del ejecutivo europeo proponía un mayor nivel de ambición climática de la Unión en 2030 y 2050; y, para la consecución de ese objetivo, resultaba esencial proseguir el proceso de descarbonización del sistema energético con el fin de lograr un suministro de energía limpia, asequible y segura; alcanzar una economía climáticamente neutra y circular; exigir la plena movilización de la industria, puesto que se necesitan veinticinco años -una generación- para transformar un sector industrial y todas las cadenas de valor; usar con eficiencia la energía y los recursos en la construcción y renovación de edificios; acelerar la transición a una movilidad sostenible e inteligente; idear un sistema alimentario justo, saludable y respetuoso con el medioambiente (resumido en la expresión: "de la granja a la mesa"); preservar y restablecer los ecosistemas y la biodiversidad; y aspirar a una contaminación cero para un entorno sin sustancias tóxicas.

5. Para hacer realidad las aspiraciones del «Pacto Verde Europeo», la Comisión propuso la integración de la sostenibilidad en todas las políticas de la UE, en pos de unas finanzas e inversiones ecológicas y una transición justa garantizada; reorientar la inversión pública, el consumo y la fiscalidad hacia las prioridades ecológicas, separándolos de las subvenciones perjudiciales mediante la ecologización de los presupuestos nacionales y la emisión de las señales de precios correctas. Asimismo, defendió la movilización de la investigación y fomento de la innovación; la activación de la enseñanza y la formación; y, por último, como todas las acciones y políticas europeas deben converger para contribuir al éxito de la Unión en su transición justa hacia un futuro sostenible, concluyó con un mandamiento verde: «no ocasionarás daños» [sic]. En definitiva, este Pacto dio paso a una nueva estrategia de crecimiento para la UE. Sustenta la transición de la UE hacia una sociedad equitativa y próspera que responda a los desafíos del cambio climático y la degradación del medio ambiente, mejorando la calidad de vida de las generaciones presentes y venideras.

6. Los destinatarios de esta Comunicación de la Comisión tomaron el testigo de inmediato; por ejemplo, en las conclusiones del Consejo Europeo celebrado en Bruselas los días 12 y 13 de diciembre de 2019 -al día siguiente de que se presentara aquella estrategia- se respaldó el objetivo de alcanzar una Unión climáticamente neutra de aquí a 2050, en consonancia con los objetivos del Acuerdo de París, reconociendo al mismo tiempo que es necesario establecer un marco facilitador que beneficie a todos los Estados miembros y que abarque los adecuados instrumentos, incentivos, medidas de apoyo e inversiones para asegurar una transición eficiente en términos de costes, justa, así como socialmente equilibrada y equitativa, teniendo en cuenta las diferentes circunstancias nacionales en cuanto a los puntos de partida; asimismo, tomó nota de la Comunicación de la Comisión sobre el Pacto Verde Europeo y pidió al Consejo que impulsara los trabajos en la materia. De hecho, al mes siguiente se celebraron ya dos Consejos; uno con los Ministros de Hacienda que examinaron los aspectos financieros y económicos del Pacto (el 21 de enero de 2020) y otro de sus homólogos de Agricultura y Pesca sobre su ámbito de competencia (a la semana siguiente, el 27).

7. Entre ambas fechas, el Parlamento Europeo aprobó la Resolución de 15 de enero de 2020 sobre el Pacto Verde Europeo en la que consideró que un compromiso jurídicamente vinculante de la Unión para conseguir la neutralidad climática de aquí a 2050 será una poderosa herramienta para movilizar las fuerzas sociales, políticas, económicas y tecnológicas que se requieren para la transición; recalcando enérgicamente que la transición es un esfuerzo compartido por todos los Estados miembros, y que todos los Estados miembros deben contribuir a la consecución de la neutralidad climática en la Unión en 2050 a más tardar; y pidiendo a la Comisión que presente una propuesta de Ley del Clima europea. Pero no una norma cualquiera sino una ambiciosa Ley del Clima, con el objetivo jurídicamente vinculante y para todos los sectores de la economía de conseguir un nivel de cero emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2050 a más tardar, así como con unos objetivos intermedios de la Unión para 2030 y 2040 que deberán alcanzarse en el marco de esta legislación, a más tardar en la fecha de su adopción por parte de los colegisladores, sobre la base de evaluaciones de impacto, así como de un sólido marco de gobernanza; subrayó que la Ley del Clima debe reflejar los mejores conocimientos científicos disponibles, con el objetivo de limitar el calentamiento global a 1,5 °C, y que debe ser actualizada en función de la evolución del marco jurídico de la Unión y del ciclo de revisión del Acuerdo de París; y consideró que la Ley del Clima debe incluir también componentes de adaptación específicos, en particular exigiendo a todos los Estados miembros que adopten planes de acción en materia de adaptación.

8. Con el fin de alcanzar ese compromiso jurídicamente vinculante de la Unión para conseguir la neutralidad climática que propuso la Cámara de Estrasburgo se adoptó la «Legislación europea sobre el clima» mediante el Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 2021 por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) nº 401/2009 y (UE) 2018/1999). Ahora sí, como dispone el Art. 288 TFUE a la hora de regular los actos jurídicos de la Unión Europea: Para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. El reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. A grandes rasgos, esta «Legislación europea sobre el clima» establece tanto un marco para la reducción progresiva e irreversible de las emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero por las fuentes y el incremento de las absorciones de gases de efecto invernadero por los sumideros reguladas en el Derecho de la Unión; como un objetivo vinculante de neutralidad climática en la Unión de aquí a 2050 (Art. 1).

9. Tres años más tarde, se aprobó el novedoso «Reglamento sobre la Restauración de la Naturaleza» [Reglamento (UE) 2024/1991 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2024, relativo a la restauración de la naturaleza] que estableció las normas que pretenden contribuir a: a) la recuperación a largo plazo y sostenida de unos ecosistemas ricos en biodiversidad y resilientes en todas las zonas terrestres y marinas de los Estados miembros mediante la restauración de los ecosistemas degradados; b) la consecución de los objetivos generales de la Unión en materia de mitigación del cambio climático, la adaptación a este y la neutralidad en la degradación de las tierras; c) la mejora de la seguridad alimentaria; y d) el cumplimiento de los compromisos internacionales de la Unión (Art. 1). En su parte expositiva, ambas instituciones destacaron que: El Pacto Verde Europeo va a conducir a una transformación progresiva y profunda de la economía de la Unión y de sus Estados miembros, lo que, a su vez, tendrá una fuerte influencia en las acciones exteriores de la Unión. Es importante que la Unión utilice su política comercial y su amplia red de acuerdos comerciales para colaborar con los socios en la protección del medio ambiente y la biodiversidad también a escala mundial, promoviendo al mismo tiempo unas condiciones de competencia equitativa.

10. Por último, el 14 de junio de 2023, el pleno del Comité Económico y Social Europeo (CESE) emitió un dictamen [Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Hacia una gestión industrial ambiciosa del carbono en la UE] que dejó un par de apuntes de realismo sobre esta cuestión al afirmar que: La aplicación del Pacto Verde, incluida la transición hacia una economía neutra en carbono y el mantenimiento de una industria competitiva de la UE, requiere enormes inversiones procedentes de fuentes públicas y privadas. Sin embargo, la UE carece de un marco a largo plazo para una financiación sólida de la aplicación del Pacto Verde. En consecuencia, el CESE pidió un marco adecuado para apoyar medidas que financien la transición hacia una economía climáticamente neutra de manera sencilla y eficiente. (…) La crisis también ha dado lugar a la necesidad de ajustar y redefinir los principales pilares de la política energética de la Unión: la Unión de la Energía, el Pacto Verde y sus elementos específicos. Para concluir, el órgano consultivo observó que: (…) la Unión debe centrarse en primer lugar en aplicar y hacer cumplir la legislación adoptada en el marco del Pacto Verde. Este párrafo resulta especialmente significativo en el devenir de aquel mero compromiso político que la Comisión comunicó en 2019 y su posterior desarrollo mediante actos jurídicos que sí que vinculan jurídicamente; de este modo, un primer derecho indicativo dio paso a un auténtico derecho imperativo.