¿Qué son los acuerdos internacionales no normativos?

En 1978, la Constitución Española dispuso que El Gobierno dirige la política (…) exterior (Art. 97 CE) y que, entre las materias que son competencia exclusiva del Estado se encuentran las relaciones internacionales (Art. 149.1.3ª CE); pero ese mismo Estado también se organizó territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, entidades a las que reconoció autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (Art. 137 CE). Como consecuencia práctica, a partir de los años 80, proliferaron, exponencialmente, los acuerdos suscritos por distintos ayuntamientos y regiones con gobiernos extranjeros y el asunto terminó en el Tribunal Constitucional, al entender el Gobierno central que todos aquellos actos extralimitaban el ámbito competencial local y autonómico.

Entre otras resoluciones, la STC 165/1994, de 26 de mayo, resolvió que las "relaciones internacionales" objeto de la reserva contenida en el Art. 149.1.3 C.E. son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho internacional. Y ello excluye, necesariamente, que los entes territoriales dotados de autonomía política, por no ser sujetos internacionales, puedan participar en las "relaciones internacionales" y, consiguientemente, concertar tratados con Estados soberanos y Organizaciones internacionales gubernamentales. Y (…) excluye igualmente que dichos entes puedan establecer órganos permanentes de representación ante esos sujetos, dotados de un estatuto internacional, pues ello implica un previo acuerdo con el Estado receptor o la Organización internacional ante la que ejercen sus funciones. En el caso de España tal posibilidad no se contiene, ni explícita ni implícitamente, en la Constitución (…) A la vista del alcance de la competencia exclusiva estatal, pues, la posibilidad de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a aquéllas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado, y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales.

Es decir, el Tribunal Constitucional admitió que las Comunidades Autónomas pueden llevar a cabo actividades con alguna proyección externa con los limites señalados; que no cabe identificar la materia "relaciones internacionales" con todo tipo de actividad con alcance o proyección exterior; y, por último, que la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del Art. 149.1.3 CE, que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior, por remota que sea. El debate continuó siendo objeto de numerosas polémicas –más políticas que jurídicas– hasta que cuatro décadas más tarde, en 2014, se adoptaron dos normas que trataron de poner orden en esta situación con rango de leyes.

El preámbulo de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado justificó su necesidad porque La dimensión internacional de la actuación del Estado ha cobrado en los últimos tiempos un protagonismo sin precedentes. La razón de ello es que en un mundo globalizado e interdependiente como el actual, la forma de conducir la política exterior de un Estado incide de manera directa e inmediata en la vida e intereses de sus ciudadanos (…). Asimismo, la Constitución de 1978 creó el marco jurídico necesario para el reconocimiento a diversos sujetos, entre ellos las Comunidades Autónomas a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, de competencias en materia de Acción Exterior, tanto en el ámbito de la Unión Europea como en el de la Acción Exterior en sentido propio. Ello ha comportado un gran enriquecimiento interior y exterior para España, pero conlleva, a su vez, la correlativa necesidad de coordinación para garantizar una armoniosa convivencia entre la Acción Exterior y la dirección de la Política Exterior por parte del Gobierno.

Las disposiciones de esta Ley parten del reconocimiento de la existencia de una multiplicidad de sujetos que, sin competencias en Política Exterior, desarrollan una muy intensa Acción Exterior, en el ejercicio de sus competencias propias, y deben sujetarse a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio a su vez de su competencia exclusiva de dirección de la Política Exterior del Estado; y, en concreto, su Art. 11.4 dispuso que: Las Comunidades Autónomas, las Ciudades Autónomas y las entidades que integran la Administración Local podrán celebrar acuerdos internacionales administrativos en ejecución y concreción de un tratado internacional cuando así lo prevea el propio tratado, les atribuya potestad para ello y verse sobre materias de su competencia. Asimismo, podrán celebrar acuerdos no normativos con los órganos análogos de otros sujetos de derecho internacional, no vinculantes jurídicamente para quienes los suscriben, sobre materias de su competencia.

Esta locución de “acuerdo no normativo” –habitual denominación en castellano, aunque también se emplea, por influencia del argot comunitario, la de “memorando de entendimiento” (una apropiación directa del inglés: Memorandum of Understanding)– se definió ocho meses más tarde, en la posterior Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales: un acuerdo internacional no normativo es un acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado ni de acuerdo internacional administrativo que se celebra por el Estado, el Gobierno, los órganos, organismos y entes de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, las Entidades Locales, las Universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público con competencia para ello, que contiene declaraciones de intenciones o establece compromisos de actuación de contenido político, técnico o logístico, y no constituye fuente de obligaciones internacionales ni se rige por el Derecho Internacional (Art. 2.c).

Esa misma disposición le dedica los seis preceptos de su Título IV (Arts. 43 a 48), donde especifica su naturaleza [Los acuerdos internacionales no normativos no constituyen fuente de obligaciones internacionales (Art. 43)]; competencia [El Gobierno, los departamentos ministeriales, los órganos, organismos y entes de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Ciudades de Ceuta y Melilla, las Entidades Locales, las Universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público con competencia para ello, podrán establecer acuerdos internacionales no normativos con órganos, organismos, entes, Administraciones y personificaciones de otros sujetos de Derecho Internacional en el ejercicio de sus respectivas competencias (Art. 44)]; que el servicio jurídico respectivo del órgano u organismo público que los celebre informará sobre su naturaleza, procedimiento y más adecuada instrumentación según el Derecho Internacional (Art. 45); tramitación interna (Art. 46); registro (Art. 48); y, la mención expresa del Estado: En los acuerdos internacionales no normativos se incluirá en todo caso la referencia a «Reino de España» junto con la mención del signatario (Art. 47).

Existen numerosos ejemplos de estos acuerdos internacionales no normativos: en 1988, el Ayuntamiento de Barcelona suscribió un convenio con la Universidad de la República (Uruguay) para impulsar la cooperación técnica en el ámbito cultural; en 2003, la Consejería de Relaciones Institucionales de la Junta de Andalucía sufragó la construcción de la Biblioteca Andalusí de Tombuctú (Malí) para salvaguardar sus manuscritos; en 2006, se modificó el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana para incorporar un nuevo Art. 62.5: La Generalitat, en materias propias de su competencia podrá establecer acuerdos no normativos de colaboración con otros Estados, siempre que no tengan el carácter de tratados internacionales, dando cuenta a Les Corts; en 2015, la Diputación Foral de Vizcaya inició una misión empresarial e institucional en Chile; y, en todo este tiempo, Madrid ha suscrito más de 40 convenios de hermanamiento con ciudades de todo el mundo (desde Abú Dhabi hasta Varsovia) y el Ayuntamiento de Valladolid se ha integrado en la ONG japonesa “Alcaldes por la Paz”; etc.

NB: por alusiones, el mencionado «acuerdo internacional administrativo» es un acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado que se celebra por órganos, organismos o entes de un sujeto de Derecho Internacional competentes por razón de la materia, cuya celebración está prevista en el tratado que ejecuta o concreta, cuyo contenido habitual es de naturaleza técnica cualquiera que sea su denominación y que se rige por el Derecho Internacional. No constituye acuerdo internacional administrativo el celebrado por esos mismos órganos, organismos o entes cuando se rige por un ordenamiento jurídico interno (Art. 2.b de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre). Veamos dos ejemplos: Acuerdo Internacional Administrativo entre el Consejo General del Poder Judicial del Reino de España y el Consell Superior de Justicia del Principado de Andorra, hecho en Madrid el 21 de julio de 2015; o el Acuerdo Internacional Administrativo entre la Organización Mundial del Turismo y la Secretaría de Estado de Turismo del Gobierno de España para la celebración de la 103ª reunión del Consejo Ejecutivo de la OMT, hecho en Madrid el 16 de diciembre de 2015.