Medioambiente (XXXVI): La descatalogación de un espacio natural

En España, como precedente de la posibilidad de desproteger un espacio natural que con anterioridad estuvo catalogado podemos citar el Art. 12 de la derogada Ley 15/1975, de 2 de mayo, de espacios naturales protegidos, al prever que: Tratándose de Parques Naturales promovidos por personas físicas o jurídicas privadas será preciso, para acceder a su creación, que las fincas están inscritas en el Registro de la Propiedad y que conste en el expediente, mediante documento que tenga acceso a dicho Registro, la adscripción de los terrenos a los fines propuestos, mientras no se deje sin efecto por el Estado mediando causa justificada a petición de parte interesada la declaración de Parque Natural. No se refería a la descatalogación tal y como hoy la entendemos pero al menos contemplaba que se justificara la causa por la que se desclasificaban esos espacios naturales.

Aquella norma preconstitucional perdió su vigencia por la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. En opinión de la profesora Soro Mateo: la normativa básica postconstitucional sobre espacios naturales guardó silencio sobre el procedimiento inverso a la clasificación de espacios naturales, el cual supone sustraer de un régimen protector a un espacio previamente sometido al mismo, constituyendo ésta una de las lagunas más importantes de la normativa sobre espacios naturales [1].

En ese contexto, como la nueva normativa de 1989 no contemplaba la posibilidad de descatalogar un espacio natural, hasta que se aprobó la actual regulación –la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad– durante ese compás de espera, algunos legisladores autonómicos se plantearon esta cuestión en sus propias comunidades para hacer frente a esa laguna legal. Veamos tres ejemplos:

1. El Art. 15 de la aún vigente Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprobó el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y se establecieron medidas adicionales para su protección lo previó de manera indirecta, por primera vez en España, al exigir que: (…) 3. La modificación de la clasificación del suelo no urbanizable en los parques naturales requerirá el informe favorable de la Agencia de Medio Ambiente. 4. Asimismo, requerirá informe favorable de la Agencia de Medio Ambiente la modificación de la clasificación del suelo afectado por el régimen de protección de monumento natural o parque periurbano, declarado en la forma prevista en la presente Ley. Esta disposición no estableció ninguna tramitación; con el cambio de siglo, el procedimiento de catalogacion, declaracion, revision y descatalogacion de Monumentos Naturales cuando hayan desaparecido las circunstancias que motivaron su declaración, perdiendo su singularidad se reguló en el Art. 13 del Decreto 225/1999, de 9 de noviembre, de regulación y desarrollo de la figura de Monumento Natural de Andalucía;
2. El Art. 22 de la derogada Ley 6/1998, de 19 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos de Aragón reguló la pérdida de la categoría de protección: 1. La pérdida de la categoría de un Espacio Natural como Protegido sólo podrá hacerse por norma de rango equivalente o superior a la de su declaración originaria. 2. La pérdida de la categoría sólo podrá realizarse si hubieran desaparecido los fundamentos que motivaron la protección y no fueran susceptibles de recuperación o restauración. En ningún caso procederá la descatalogación cuando la pérdida de los fundamentos que motivaron la protección se hubiera producido intencionadamente. 3. La pérdida de categoría de Espacio Natural Protegido, cuando ésta se produzca mediante Decreto, requerirá trámite de información pública e informe previo del Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón y del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón; y, por último,
3. El Art. 31 de la Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservación de la Naturaleza y de Espacios Naturales de Extremadura también reguló la Descalificación de Espacios Naturales Protegidos: 1. Un Espacio Natural Protegido o una zona del mismo sólo podrá ser descalificada, con la consiguiente exclusión automática de la Red, en virtud de una norma de igual o superior rango a la de su declaración, y de acuerdo con el procedimiento previsto para ésta. 2. La descalificación sólo podrá realizarse si hubieran desaparecido las causas que motivaron la protección y éstas no fueran susceptibles de recuperación o restauración, y siempre que la desaparición de aquellas causas no se haya originado por una alteración intencionada. 3. En todo caso, no se podrá proceder a la descalificación y posterior exclusión de la Red de un Espacio Natural Protegido que hubiese resultado devastado por un incendio forestal, durante los treinta años posteriores al acaecimiento de éste. Serán nulos de pleno derecho los actos administrativos de descalificación y exclusión que contravinieren este precepto.

Un último precedente lo encontramos unos meses antes de que se aprobara la mencionada Ley 42/2007; el Art. 13.4 de la ya derogada Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, dispuso que: (…) Sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación. El cumplimiento de lo previsto en los párrafos anteriores no eximirá de las normas adicionales de protección que establezca la legislación aplicable. Hoy en día, se regula entre las facultades del derecho de propiedad del suelo en el Art. 8.4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de suelo (TRLS).

Y así llegamos al Art. 49 de la citada Ley 42/2007 de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que desarrolló el “cambio de categoría” en el ordenamiento jurídico español regulando, por primera vez a nivel nacional, la desprotección de un espacio natural: La descatalogación total o parcial de un espacio incluido en Red Natura 2000 solo podrá proponerse cuando así lo justifiquen los cambios provocados en el mismo por la evolución natural, científicamente demostrada, reflejados en los resultados del seguimiento definido en el artículo anterior. En todo caso, el procedimiento incorporará un trámite de información pública, previo a la remisión de la propuesta a la Comisión Europea.

A continuación, el Art. 52 reafirmó ese criterio al regular la alteración de la delimitación de los espacios protegidos: 1. Sólo podrá alterarse la delimitación de espacios naturales protegidos o de la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. En el caso de alteraciones en las delimitaciones de espacios protegidos Red Natura 2000, los cambios debidos a la evolución natural deberán aparecer debidamente reflejados en los resultados del seguimiento previsto en el artículo 48. 2. Toda alteración de la delimitación de áreas protegidas deberá someterse a información pública, que en el caso de los espacios protegidos Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación.

Aun así, la nueva normativa española no está exenta de polémicas. Según la profesora Revuelta Pérez: La Ley 42/2007 (art. 48) y el TRLS de 2008 (art. 8.4) sólo permiten proponer la desclasificación de los espacios Natura 2000 por cambios debidos a «evolución natural», pero este límite es contrario al Derecho de la Unión, conforme a la STJUE de 2 de abril de 2014 [asunto C-301/12], que ha establecido la obligación de los Estados de proponerla, previa solicitud de los propietarios, si los terrenos protegidos se han deteriorado definitivamente debido a una actuación antrópica legalmente autorizada. No otra cosa podía hacer el Tribunal de Justicia teniendo en cuenta que la Directiva de hábitats permite ejecutar planes y proyectos desfavorablemente evaluados que pueden dañarlos definitivamente (art. 6.4) y el derecho de propiedad reconocido en el artículo 17 CDFUE, interpretado conforme a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que exige un justo equilibrio ente las limitaciones al mismo y los fines de interés general perseguidos y vías procedimentales de defensa de este derecho [2].

Citas: [1] SORO MATEO, B. “La desclasificación de bienes culturales. Pérdida de valores, error o desviación de poder”. En: Revista Aragonesa de Administración Pública, 2013, nº 41-42, pp. 241-286. [2] REVUELTA PÉREZ, I. “La controvertida desclasificación de los espacios protegidos NATURA 2000”. En: Revista de Administración Pública, 2015, nº 198, pp. 219-255. Pinacografía: cuadros de Albert Bierstadt: Escenas de Sierra Nevada (1861 y 1862).