¿Qué es la huella legislativa?

Para mejorar la transparencia del Parlamento Europeo después de que el Tratado de Lisboa, de 2007, le hubiera ampliado sus competencias para desempeñar el papel de colegislador en casi todos los ámbitos del procedimiento legislativo ordinario, la Resolución del Parlamento Europeo, de 8 de mayo de 2008, sobre el desarrollo del marco para las actividades de los grupos de interés en las instituciones europeas [2007/2115(INI)] reconoció la influencia de los grupos de interés en el proceso de toma de decisiones de la UE y, por tanto, opina que es fundamental que los diputados al Parlamento Europeo conozcan la identidad de las organizaciones representadas por los grupos de interés [también llamados lobbistas, lobby, lobbies, grupos de presión o de cabildeo]; subraya que el acceso transparente y en condiciones de igualdad a todas las instituciones de la UE es un requisito previo fundamental para la legitimidad de la Unión y para la confianza de los ciudadanos; recalca que la transparencia es una vía de doble sentido necesaria tanto en el trabajo de las propias instituciones como entre los grupos de interés; subraya que la igualdad de acceso de los grupos de interés a las instituciones de la UE contribuye a aumentar los conocimientos técnicos sobre el funcionamiento de la Unión; considera esencial que los representantes de la sociedad civil tengan acceso a las instituciones de la UE, sobre todo al Parlamento Europeo.

A continuación, el punto 3 de dicha Resolución reconoció asimismo que: (…) todo ponente, si lo considera oportuno y con carácter voluntario, puede adjuntar a un informe del Parlamento una "huella legislativa", es decir, una lista indicativa de los representantes de los grupos de interés consultados y cuya participación ha sido significativa durante la preparación del informe; considera especialmente aconsejable incluir dicha lista en los informes legislativos; subraya, no obstante, que es igualmente importante que la Comisión adjunte dicha "huella legislativa" a sus iniciativas legislativas.

En la siguiente década, como ha investigado la profesora Anderica: Un estudio publicado en 2015 por Transparencia Internacional [una ONG con sede en Berlín y fundada en 1993 que se dedica a “combatir la corrupción, congregando a la sociedad civil, sector privado y los gobiernos en una amplia coalición global”] ponía el foco sobre la necesidad de crear espacios de huella normativa para tener una idea clara de quién estaba detrás de las decisiones públicas. La definición que proponían para huella normativa era: un listado exhaustivo de la influencia que han tenido los lobbistas sobre una legislación concreta. La huella normativa ofrecería información detallada sobre quién ha influido efectivamente en una legislación concreta, cómo y cuándo [1].

Veamos cuatro ejemplos de su aplicación práctica en España en las esferas tanto municipal como autonómica:

• Para el Ayuntamiento de Madrid, la "huella normativa" se refiere al proceso de elaboración de las normas municipales, y muestra los trámites y documentos relevantes que se van generando incluida la consulta pública previa, la aprobación del proyecto por la Junta de Gobierno y la aprobación definitiva por el Pleno del Ayuntamiento. (…) El Portal de Transparencia del Ayuntamiento de Madrid recoge desde 2016 la “huella normativa” de las ordenanzas, reglamentos y reglamentos orgánicos.
• La Ley 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora de la actividad de los grupos de interés de la Comunitat Valenciana incluye la regulación de lo que la doctrina denomina habitualmente pisada o huella normativa, y que hace referencia a la publicidad de los contactos que la administración pública y los cargos públicos y personal empleado público de la Generalitat mantengan con los grupos de interés durante la elaboración y adopción de los anteproyectos de ley y los proyectos de decreto. En este sentido, estos contactos se plasmarán en un informe que deberá anexarse a los textos normativos y publicarse en el portal de transparencia de la Generalitat. El objetivo es asegurar que la influencia de estos grupos en el desarrollo de políticas públicas mediante normas sea transparente y no desproporcionada. Estos informes actúan también como elemento de prevención de la corrupción y de rendición de cuentas.
• Artículo 138 del Reglamento de la Asamblea Regional de Murcia (que entró en vigor el 24 de mayo de 2019): Informe de huella legislativa (iter legislativo) y corrección de la redacción del texto. 1. Concluida la tramitación de cada iniciativa legislativa, se elaborará por los Servicios de la Cámara un informe de huella legislativa (iter legislativo) en el que quedarán reflejadas cronológicamente las modificaciones que esta hubiera tenido a lo largo del procedimiento. A tal efecto, se hará referencia a los informes mencionados en los artículos 124.3 y 128.7 de este Reglamento, detallándose las votaciones producidas con indicación del sentido del voto de cada diputada o diputado. Este informe será publicado en la página web de la Cámara en el plazo de dos meses desde que hubiere concluido la tramitación y se actualizará permanentemente con todas las modificaciones que, con posterioridad, puedan producirse sobre el mismo texto legislativo (…).
• Por último, el Acuerdo 190/2019, de 12 de diciembre, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueban medidas de mejora de la regulación en el ordenamiento jurídico autonómico de Castilla  y León para el período 2019 a 2023, establece como una de las acciones a realizar para alcanzar el objetivo de «Promover una Cultura de diálogo y participación», la puesta en marcha de la llamada «huella normativa». Esta disposición se desarrolló mediante la Resolución de 20 de octubre de 2020, de la Dirección General de Transparencia y Buen Gobierno, por la que se concretan las condiciones para la publicación de la huella normativa. Además, se puede consultar el apartado de huella normativa en el portal de transparencia gobiernoabierto.jcyl.es con el fin de dar la máxima divulgación a los documentos y contenidos que se generan en el proceso de tramitación de las normas de obligado cumplimiento.

En opinión del analista David Álvaro García: Para que todas estas medidas se cumplan, diferentes investigadores, académicos y expertos recomiendan la creación de organismos de supervisión independiente (…) porque el problema, una vez más, está en comprobar que se cumpla el requisito de incluir todo el rastro de negociación y mediación. Todo tipo de medidas que se incluyan en favor de la integridad y transparencia deben aplicarse y mantenerse en el tiempo hasta convertirse en una costumbre que forme parte de la cultura democrática del país [2].

Citas: [1] ANDERICA CAFFARENA, V. “La toma de decisiones públicas: La zona gris de la transparencia institucional”. En: Revista española de la transparencia, nº 11, 2020, p. 80. [2] ÁLVARO, D.  Lobby en positivo: Necesaria intersección entre los poderes legislativo y ejecutivo y el mundo empresarial. Barcelona: Profit, 2021.