¿Es vinculante la parte expositiva de una disposición?

Antes de responder a esta pregunta, conviene aclarar cuál es la estructura habitual de la normativa española. De acuerdo con la Resolución de 28 de julio de 2005 –que dio publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprobaron las Directrices de técnica normativa– el contenido de los anteproyectos de ley y de los proyectos de real decreto legislativo, de real decreto-ley y de real decreto se estructura en tres partes; después del título de la disposición encontraremos:

1. La parte expositiva, que, en el caso de los anteproyectos de ley, se denominará siempre «exposición de motivos»;
2. La parte dispositiva, en la que se incluye el articulado; y
3. La parte final [que podrá dividirse en las siguientes clases de disposiciones y en este orden, que deberá respetarse siempre: a) Disposiciones adicionales. b) Disposiciones transitorias. c) Disposiciones derogatorias. d) Disposiciones finales].

A continuación, define que la parte expositiva de la disposición cumplirá la función de describir su contenido, indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Si es preciso, resumirá sucintamente el contenido de la disposición, a fin de lograr una mejor comprensión del texto, pero no contendrá partes del texto del articulado. Se evitarán las exhortaciones, las declaraciones didácticas o laudatorias u otras análogas.

Partiendo de esa base, y teniendo en cuenta el tenor literal del Art. 88 de la Constitución Española de 1978 [Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos] podemos plantearnos si dicha exposición de motivos –o preámbulo– de una disposición resulta vinculante o no. La respuesta la encontramos en la jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo.

Una reciente sentencia de nuestro órgano de garantías constitucionales –la STC 170/2016, de 6 de octubre– ha reiterado el criterio que ya había declarado este Tribunal con anterioridad: aunque los preámbulos o exposiciones de motivos de las Leyes carecen de valor normativo (SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2; 173/1998, de 23 de julio, FJ 4; 116/1999, de 17 de junio, FJ 2, y 222/2006, de 6 de julio, FJ 8), sirven, sin embargo, como criterio interpretativo de las disposiciones normativas a las que acompañan para la búsqueda de la voluntad del legislador (SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7, y 222/2006, de 6 de julio, FJ 8); esto es, sirven para efectuar una interpretación finalista (STC 83/2005, de 7 de abril, FJ 3 a)” (STC 90/2009, de 20 de abril, FJ 6). Una de estas resoluciones, la mencionada STC 36/1981, de 12 de noviembre, ya afirmó entonces que: En la medida que el Preámbulo no tiene valor normativo, consideramos que no es necesario, ni incluso resultaría correcto, hacer una declaración de inconstitucionalidad expresa que se recogiera en la parte dispositiva de esta Sentencia; sin embargo, los magistrados también consideraron conveniente recordar que los Preámbulos son un elemento a tener en cuenta en la interpretación de las leyes.

Por su parte, el Tribunal Supremo también se ha manifestado sobre esta doctrina pacífica dejando sentado que "los preámbulos o exposiciones de motivos carecen de valor normativo", por lo que si bien ha de convenirse que formando parte de la norma los preámbulos o exposición de motivos, su valor jurídico no es dispositivo, sino simplemente interpretativo (STS 1478/2012, de 23 de febrero; ECLI: ES:TS:2012:1478).

Para terminar, conviene recordar un comentario que ha publicado al respecto el catedrático Cerdeira Bravo de Mansilla sobre lo que denomina: "la singularidad española": Al margen de los preámbulos Constitucionales (...) y de los Considerandos de las Directivas y Reglamentos europeos (...) cabría decir que la existencia de las Exposiciones de Motivos y de los preámbulos como prólogo a cualquier tipo de norma (desde una Ley hasta una Ordenanza municipal), constituye un fenómeno "typical spanish"; al menos en el Derecho comparado europeo (no así en el Latinoamericano, donde tal vez también ello refleje cierta influencia de la práctica parlamentaria española del siglo XIX) [CERDEIRA BRAVO DE MANSILLA, G. Principios, realidad y norma: el valor de las exposiciones de motivos (y de los preámbulos). Madrid: Reus, 2015, p. 17].