Las convenciones americanas sobre asilo diplomático

El 23 de septiembre de 1983, el Boletín Oficial de las Cortes Generales [españolas (BOCG)] publicó la didáctica -y muy citada- contestación que el entonces Secretario de Estado, Virgilio Zapatero Gómez, le dio al diputado Eduardo Tarragona, sobre la entrega del sargento Mikó a las autoridades ecuatoguineanas. El político y jurista palentino afirmó en su respuesta que: (…) Aunque en ciertos casos el Estado español ha practicado el asilo diplomático en aquellos países que lo aceptan, como es el caso de los países hispanoamericanos, España, como el resto de los Estados europeos, no reconoce la figura de asilo diplomático como un derecho. Es más, en la doctrina y la jurisprudencia del Derecho internacional, se establece que, salvo en el supuesto de aquellos países que aceptan el asilo expresamente, la pretensión de ejercerlo va en contra de la soberanía del Estado en que se pretende realizar. Con independencia de lo indicado, está igualmente reconocidos internacionalmente la práctica de que las misiones diplomáticas de todos los países del mundo puedan acoger a las personas que buscan refugio en ellas. Y añadió: La práctica internacional (…) admite la figura del refugio temporal, acordar un resguardo momentáneo a las personas perseguidas por razones políticas o cuya vida esté en peligro, dentro de los locales de la misión diplomática. Tal fue el criterio utilizado con el sargento Mikó, en tanto se aclaraban las razones y circunstancias que le impulsaron a buscar refugio en la Embajada de España en Guinea Ecuatorial.

La misma práctica internacional que reconoce la figura del refugio temporal establece que, cuando cesa el peligro inmediato que se cierne sobre la figura del refugiado, y existe expectativa racional de que será objeto de un juicio justo y regular, cesan los motivos que justifican el refugio. Es más, está reconocido que si una persona se refugia en los locales de la misión diplomática y permanece en ellos, como consecuencia de la inviolabilidad de los locales, que impide a las autoridades del Estado receptor penetrar en ellos, el mantenimiento, fuera de los limites de tiempo normales de una persona refugiada en los locales de una Embajada, se convierte en un abuso del estatuto diplomático. El estado receptor, ante esta situación, puede reaccionar de diversas formas, aparte de la responsabilidad internacional del Estado que abusa del Estatuto diplomático, por otros procedimientos de presión utilizados en las relaciones entre Estados, que pueden incluir desde represalias o retorsiones hasta la ruptura de relaciones diplomáticas.

En conclusión, el Estado en cuya Embajada se produce el refugio sólo puede plantear el tema como una situación de hecho y, por motivos estrictamente humanitarios, obtener garantías en favor del refugiado, tal como obtuvieron las autoridades españolas en el caso del sargento Mikó. En definitiva, no debe hablarse de "institución jurídica" del derecho de asilo, sino que el tema se convierte en una cuestión exclusivamente política, y como tal se ha dirimido entre los Gobiernos de España y Guinea Ecuatorial (*).

Es decir, como resume el embajador José Antonio de Yturriaga Barberán: (…) La inviolabilidad de los locales de la Misión ha generado la aparición de la institución del Asilo Diplomático -surgida al amparo de la ficción de la extraterritorialidad de las Embajadas-, que consiste en la protección que un Estado otorga a perseguidos por motivos políticos a los que acoge en sus locales y para los que solicita al Estado receptor un salvoconducto, a fin de que el asilado pueda abandonar el país. El caso más destacado -que llegó hasta el Tribunal [Corte] Internacional de Justicia- fue el del asilo concedido por la Embajada de Colombia en Lima al ex-Primer Ministro peruano Víctor Raúl Haya de la Torre en 1949. Perú calificó a Haya de la Torre de delincuente común y se negó a reconocer la legalidad del asilo y a conceder un salvoconducto al asilado. El elemento más característico del asilo se encuentra precisamente en la obligación del Estado receptor de facilitar su salida, ya que la normativa internacional no permite a las autoridades locales desalojar de la Misión a las personas que encuentren refugio en ella, a no ser que medie el consentimiento del jefe de la misma. El asilo diplomático no puede ser considerado hoy como una institución de Derecho Internacional general, sino que conserva su vigencia únicamente como costumbre regional en el ámbito iberoamericano, donde es objeto de regulación en diversos tratados. La Convención de Viena de 1961 ni siquiera lo menciona [1].

Definido el asilo diplomático como la protección que el Estado, en virtud de los privilegios que corresponden a sus misiones diplomáticas ante terceros Estados, concede temporalmente en los locales de su misión diplomática a personas perseguidas por motivos ideológicos o políticos [Diccionario Panhispánico del Español Jurídico (DPEJ)] ha sido en el marco interamericano [donde] el derecho de asilo cobró forma a través de diversos instrumentos que fueron suscribiendo los países de la región desde finales del siglo XIX [ya que] ningún tratado o convenio internacional regula directamente el derecho de asilo diplomático como obligación internacional de los Estados [2].

En ese contexto, el asilo diplomático como institución del Derecho Internacional solamente es aceptado por los países latinoamericanos, sobre la base de varios tratados especiales (Convención de La Habana sobre Asilo de 1928; Convención de Montevideo sobre Asilo Político de 1933; Convención de Caracas sobre Asilo Diplomático de 1954) [3] que son los instrumentos jurídicos a los que se refería el profesor argentino Ricardo Arredondo. Los vemos:

1) Convención de La Habana (1928): durante la Sexta Conferencia Internacional Americana que se celebró en la capital cubana el 20 de febrero de 1928 se firmó la Convención sobre Asilo con el fin de fijar las reglas que deben observar los Gobiernos de los Estados de América para la concesión del Asilo en sus relaciones mutuas. Su Art. 1 reguló la ilicitud de dar asilo a desertores y a personas acusadas o condenadas por delitos comunes (que deberán ser entregadas tan pronto como lo requiera el gobierno local). A continuación, el Art. 2  previó conceder el asilo solo en casos de urgencia y por el tiempo estrictamente indispensable para que el asilado se ponga de otra manera en seguridad, comunicando esta situación al Ministro de Relaciones Exteriores del Estado del Asilado, o a la autoridad administrativa del lugar si el hecho ocurriera fuera de la capital (ese Estado puede exigir que el asilado sea puesto fuera del territorio nacional dentro del más breve plazo posible y el Estado acreditante de la misión diplomática donde se refugió podrá a su vez exigir las garantías necesarias para que el refugiado salga del país respetándose la inviolabilidad de su persona).

2) Convención de Montevideo (1933): apenas cinco años más tarde, la capital uruguaya acogió la Séptima Conferencia Internacional Americana y aprobó un nuevo texto político que matizaba algunos aspectos del anterior acuerdo habanero: como que la calificación de la delincuencia política corresponde al Estado que presta el asilo o que el asilo político, por su carácter de institución humanitaria, no está sujeto a reciprocidad.

3) Convención de Caracas (1954): la más específica y detallada de las tres. Su Art. 1 dispone que: El asilo otorgado en legaciones, navíos de guerra y campamentos o aeronaves militares, a personas perseguidas por motivos o delitos políticos, será respetado por el Estado territorial de acuerdo con las disposiciones de la presente Convención. A continuación, dispuso que: Todo Estado tiene derecho de conceder asilo; pero no esta obligado a otorgarlo ni a declarar por qué lo niega. Remarcó los casos de ilicitud (a personas inculpadas, procesadas o condenadas -es decir, excluye a delincuentes comunes: tiene que haber motivos políticos- y a desertores); y sus rasgos esenciales: se otorga en casos de urgencia y por el tiempo estrictamente indispensable para que el asilado salga del país con las seguridades otorgadas por el gobierno del Estado territorial a fin de que no peligre su vida, su libertad o su integridad personal, o para que se ponga de otra manera en seguridad al asilado.

Sobre este tema resulta muy interesante una opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos -la OC-25/18, de 30 de mayo de 2018, solicitada por la República del Ecuador: La institución del asilo y su reconocimiento como derecho humano en el sistema interamericano de protección (interpretación y alcance de los Arts. 5, 22.7 y 22.8, en relación con el Art. 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) [«Pacto de San José»]- que concluyó afirmando, por unanimidad de sus cinco jueces, que: El asilo diplomático no se encuentra protegido bajo el Art. 22.7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o el Art. XXVII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, por lo que debe regirse por las propias convenciones de carácter interestatal que lo regulan y lo dispuesto en las legislaciones internas.

Citas: [1] DE YTURRIAGA BARBARÁN, J. A. Los órganos del Estado para las relaciones exteriores. Compendio de Derecho Diplomático y Consular. Madrid: Imprenta de la Oficina de Información Diplomática, 2015, p. 182. [2] ARREDONDO, R. “WikiLeaks, Assange y el futuro del asilo diplomático”. En: Revista Española de Derecho Internacional, 2017, Vol. 69/2, p. 121. [3] QUINTANA, J. J. (Coord.) Diccionario de la Diplomacia Moderna. Bogotá: Dirección de la Academia Diplomática del Ministerio de Relaciones Exteriores, 2021, p. 23.