Derecho Diplomático (VII): las misiones especiales

(…) En su primer período de sesiones, celebrado en 1949, la Comisión de Derecho Internacional eligió las "relaciones e inmunidades diplomáticas" como una de las materias cuya codificación le parecía conveniente y posible. Sin embargo, no la hizo figurar entre aquellas a las que daba prioridad; por ese motivo, no empezó a debatir este tema hasta 1954 cuando, en su sexto período de sesiones, la Comisión decidió comenzar su labor sobre este asunto, designando como Relator Especial al Sr. A. E. F. Sandström aunque debido a la falta de tiempo, la Comisión no pudo abordar el examen de la cuestión hasta 1957, en su noveno período de sesiones, durante el cual examinó en efecto el tema de las "relaciones e inmunidades diplomáticas". Como resultado final, aquel proyecto acabó siendo adoptado en el Convenio sobre Relaciones Diplomáticas firmado en Viena el 18 de abril de 1961. En ese contexto, el § 51 del informe que elaboró el magistrado sueco incluyó un párrafo muy significativo: El proyecto sólo se refiere a las misiones diplomáticas permanentes. Las relaciones diplomáticas entre Estados también revisten otras formas, que pueden designarse con la expresión "diplomacia ad hoc" y que comprenden los enviados itinerantes, las conferencias diplomáticas y las misiones especiales enviadas a un Estado con una finalidad determinada (*).

Las misiones especiales a las que se refería el relator de la ONU han existido desde la Antigüedad más remota y constituyen una modalidad de diplomacia que se practicó mucho antes de que los Estados establecieran sus misiones permanentes a partir del siglo XV. Veamos dos ejemplos medievales de misiones especiales que viajaron hasta Asia -en concreto, a Tartaria y el Imperio Timúrida- desde los reinos cristianos de la Península Ibérica:

• Por un lado, el rey Jaime I de Aragón, durante la Navidad de 1268 estaba en Toledo, a donde había viajado para asistir a la primera misa del nuevo arzobispo de la ciudad, su hijo Sancho, y allí recibió noticias de [Jaime (Jacme, en occitano)] Alarich, el emisario enviado al Oriente desde Perpiñán, quien acababa de regresar en compañía de dos tártaros con una invitación al rey de Aragón para que viajara a ultramar. (…) el Conquistador se sentía halagado y había resuelto partir. Abandonó Toledo de inmediato con los 60.000 besantes [Antigua moneda bizantina de oro o plata, que también tuvo curso entre los musulmanes y en el occidente de Europa (DRAE)] que el rey Alfonso [X de Castilla] le había dado como contribución y regresó a Valencia, donde vio a los tártaros y a un enviado del emperador [bizantino] Miguel Paleólogo que (…) también le instó a ir a Oriente [1].
• Y, por otro, el rey Enrique III de Castilla y León, movido por la curiosidad de saber lo que estaba ocurriendo, envió a la corte de Timur [Tamerlán] una misión especial a cuyo frente iban Ruy González de Clavijo, Gómez de Salazar y Fray Alonso Paez de Santa María. Cruzaron el norte de Persia hasta llegar a Samarcanda donde se encontraba la corte de Timur, y no sólo se presentaron en la misma corte, sino que fueron testigos de los acontecimientos de primer orden que estaban ocurriendo en esa parte del mundo. (…) Su llegada a Persia se produjo el 1 de junio de 1404 [2].

Según el Anuario de la Comisión de Derecho Internacional (CDI) de 1963: (…) En el curso de los siglos XVII y XIX se enviaban con frecuencia misiones de esa clase, con objeto de ofrecer una representación oficial apropiada en ciertas ocasiones de gran solemnidad, tales como las coronaciones o las bodas de soberanos, o con el fin de que se encargasen de negociaciones políticas importantes, en particular las que tenían lugar en los congresos internacionales. Pensemos, por ejemplo, en la misión especial que el rey Rama IV de Siam [actual Tailandia] que muestra este cuadro rindiendo pleitesía en el Palacio de Fontainebleau, el 27 de junio de 1861, ante el emperador francés Napoleón III.

Aquella diplomacia volante o sedentaria -llamada así por la doctrina, con cierto tono despectivo, en contraposición con las misiones diplomáticas permanentes- contaba con escasas regulaciones (cabe destacar que el Art. 2 de la Convención de La Habana sobre los funcionarios diplomáticos, de 20 de febrero de 1928, especificó que los funcionarios diplomáticos extraordinarios son “los encargados de misión especial”; y el Art. 9 reguló que ellos “gozan de las mismas prerrogativas e inmunidades que los ordinarios”) y no entró con fuerza a formar parte de la agenda de la CDI hasta los años 60, cuando el citado relator Sandström afirmó que, a veces, un Estado confía el cumplimiento de un encargo diplomático especial en un Estado extranjero a un agente diplomático ajeno a la misión permanente que tiene acreditada en ese Estado [con motivo de ciertas ceremonias o para negociar un acuerdo]. La razón puede ser el deseo de dar mayor relieve al acto de que se trate, o bien el deseo de emplear en la negociación diplomática, sin aumentar ni cambiar el personal de la misión permanente, a cierto personal (por ejemplo, a expertos en alguna materia) que la misión permanente no puede suministrar. Finalmente, la Comisión debatió el proyecto de una nueva Convención, entre 1963 y 1967, convencida de que por sus funciones y su naturaleza, se trataba de una institución diferente a las misiones diplomáticas, y se lo remitió a la Asamblea General de la ONU.

El órgano plenario de las Naciones Unidas adoptó la Convención sobre las Misiones Especiales mediante la A/RES/2530(XXIV), de 8 de diciembre de 1969. Tras recordar que, para entonces, la ONU ya había aprobado los Convenios de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (1961) y sobre Relaciones Consulares (1963), la resolución se mostró convencida de que una Convención Internacional sobre las Misiones Especiales complementaría esas dos Convenciones y contribuiría al desarrollo de las relaciones amistosas entre las naciones; definiendo las misiones especiales como: una misión temporal, que tenga carácter representativo del Estado, enviada por un Estado ante otro Estado con el consentimiento de este último para tratar con él asuntos determinados o realizar ante él un cometido determinado. Entró en vigor el 21 de junio de 1985 (para España, el 30 de junio de 2001). Hoy cuenta con 40 Estados parte.

En esa misma línea, con una redacción similar a la prevista por la Convención de Nueva York de 1969 –aunque no la llega a mencionar expresamente- el Art. 46.1 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, las define así en España: Las Misiones Diplomáticas Especiales representan temporalmente al Reino de España ante uno o varios Estados, con su consentimiento, para un cometido concreto, o ante uno o varios Estados donde no existe Misión Diplomática permanente o ante el conjunto de Estados, para un cometido de carácter especial. La normativa española añade algunos aspectos muy interesantes de carácter formal: La Misión Diplomática Especial se creará a iniciativa del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe del Consejo Ejecutivo de Política Exterior, mediante real decreto en el que se fijará su cometido y los criterios para determinar el inicio y el final de la Misión. (…) El Jefe de la Misión será designado por real decreto aprobado por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, con el título de Embajador en Misión Especial (…).

En cuanto al contenido de la Convención de 1969: los Arts. 1 a 18 y 20 de la Convención sobre las Misiones Especiales se refieren a la terminología, y al envío, la estructura y el funcionamiento de la misión. El párrafo 2 del Art. 9 y los Arts. 19 y 21 a 49, los privilegios e inmunidades. Las cláusulas finales (Arts. 50 a 55) eran las habituales en aquella época, si bien la inclusión de la denominada “fórmula de Viena” sobre la participación resultó controvertida desde el punto de vista político [la “fórmula de Viena” trata de identificar detalladamente las entidades legitimadas para participar en un tratado].

Siguiendo el análisis de la profesora Ruiz Sánchez, podemos establecer el siguiente decálogo sobre la Convención de 1969:

1. En primer lugar se destaca la temporalidad de las labores; esto en sentido estricto implica una corta estancia, en el Estado receptor, de los representantes en misión especial, pero no se establece un límite.
2. El asunto debe ser absolutamente concreto como única razón de la existencia de la misión especial.
3. Carácter oficial, con el consentimiento del Estado receptor.
4. No es necesario que ambos Estados mantengan relaciones diplomáticas o consulares.
5. Menos protocolaria: no se necesitan cartas credenciales.
6. Sede: los locales en que la misión especial se halle instalada de conformidad con la presente Convención son inviolables; así como sus archivos y documentos.
7. Salvo las zonas de acceso prohibido, la misión especial goza de libertad de circulación; y de comunicación para todos los fines oficiales.
8. En el aspecto penal, tiene inmunidad de jurisdicción completa: los enviados en misión especial, su personal diplomático así como su personal administrativo y técnico. En los ámbitos civil y administrativo, la inmunidad de jurisdicción presenta limitaciones según la naturaleza de los actos, diferenciando entre los oficiales y los particulares.
9. Inmunidad de ejecución; y
10. Privilegios: exención de pago de impuestos o gravámenes persona les a los miembros de la misión especial, al personal diplomático y al personal administrativo y técnico, con excepción de los impuestos indirectos y los originados por acciones privadas [3].

Para concluir, en cuanto a sus resultados, en opinión de la profesora Denza, habría que calificarlos como desafortunados por no haber prestado suficiente atención a las diferencias entre las misiones permanentes y la mayoría de las misiones especiales, lo que ha sido la causa del escaso apoyo que ha recibido. Se utiliza como referencia para establecer el trato que se otorgará a los locales, archivos y altos funcionarios de un importante número de organizaciones internacionales [4].

Citas: [1] SWIFT, F. D. Vida y época de Jaime I El Conquistador. Zaragoza: Institución Fernando el Católico, 2012, p. 130. [2] CUTILLAS FERRER, J. F. “El siglo XVI y el comienzo de las relaciones diplomáticas con Persia”. En: RUBIERA MATA, Mª. J. (Coord.). Carlos V. Los moriscos y el Islam. Alicante: Universidad de Alicante, 2001, pp. 339 y 340. [3] RUIZ SÁNCHEZ, L. I. “La Convención sobre Misiones Especiales”. En: Relaciones Internacionales, 1993, nº 58, pp. 79 a 87. [4] DENZA, E. "The Development of the Law of Diplomatic Relations". En: British Year Book of International Law, 1964, pp. 142 y 145 a 147.