La regulación española del principio de jurisdicción universal

Aunque su origen puede remontarse a la conocida regla de aut dedere aut iudicare [extradita o procesa] sobre la que ya reflexionó Hugo Grocio a comienzos del siglo XVII; el precedente más inmediato de la jurisdicción universal se produjo al finalizar la II Guerra Mundial con los Tribunales militares internacionales de Nuremberg y Tokio, creados en 1945 y 1946 para juzgar a los principales responsables alemanes y japoneses acusados de la comisión de «crímenes contra la paz, crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad». Desde entonces, la comunidad internacional llevó a cabo un cúmulo de esfuerzos legislativos, doctrinales y jurisprudentes que han constituido la base para la efectiva protección de los derechos humanos en el ámbito internacional, rompiendo con viejos dogmas del Derecho Penal, tales como el principio de territorialidad de la ley penal, basado en la idea de soberanía nacional, que cede a un nuevo principio de jurisdicción universal [1]; entendida ésta como una jurisdicción penal sustentada exclusivamente en la naturaleza del delito, con prescindencia del lugar en que éste se haya cometido, la nacionalidad del autor presunto o condenado, la nacionalidad de la víctima o todo otro nexo con el Estado que ejerza esa jurisdicción, de acuerdo con el Principio nº 1 de Princeston [2].

Durante los últimos años, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha adoptado seis resoluciones sobre el alcance y la aplicación del principio de la jurisdicción universal [resoluciones 64/117, de 16 de diciembre de 2009; 65/33, de 6 de diciembre de 2010; 66/103, de 9 de diciembre de 2011; 67/98, de 14 de diciembre de 2012; 68/117, de 16 de diciembre de 2013; y 69/124, de 10 de diciembre de 2014] en las que ha reiterado su compromiso de luchar contra la impunidad, y observando las opiniones expresadas por los Estados en el sentido de que la mejor forma de garantizar la legitimidad y credibilidad del ejercicio de la jurisdicción universal es que esta se aplique de manera responsable y sensata con arreglo al derecho internacional; pero, más allá de la buena voluntad de estas resoluciones, no existe ningún tratado internacional que determine la aplicación nacional de este principio en cada Estado.

Por lo que se refiere a la legislación española, la polémica regulación de la jurisdicción universal se incorporó en el Art. 23.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. En aquel momento, la redacción original de ese precepto estableció la competencia de la jurisdicción española para conocer de los hechos cometidos por españoles o extranjeros fuera del territorio nacional susceptibles de tipificarse, según la ley penal española, como alguno de los siguientes delitos: a) Genocidio. b) Terrorismo. c) Piratería y apoderamiento ilícito de aeronaves. d) Falsificación de moneda extranjera. e) Los relativos a la prostitución. f) Tráfico ilegal de drogas psicotrópicas, tóxicas y estupefacientes. g) Y cualquier otro que, según los tratados o convenios internacionales, deba ser perseguido en España. En la práctica, la amplitud de este modelo brindó a los tribunales españoles un alcance extraterritorial prácticamente absoluto e ilimitado, de modo que los jueces de lo penal pudieron enjuiciar a cualquier persona –fuese española o extranjera– siempre que hubiera cometido alguno de aquellos hechos, en cualquier lugar del mundo y aunque dicha conducta delictiva no tuviera ninguna vinculación con España. Basándose en este modelo de Justicia Universal, los juzgados comenzaron a instruir causas vinculadas con “fosas abiertas” en medio planeta -de Argentina al Tíbet- lo que originó numerosos conflictos diplomáticos al Gobierno de Madrid.

Tras una primera reforma que afectó al Art. 4.e) [Ley Orgánica 11/1999, de 30 de abril], este amplio criterio comenzó a limitarse en 2003; por un lado, a raíz del denominado Caso Guatemala –el fundamento undécimo de la sentencia del Tribunal Supremo 1270/2003, de 25 de febrero [3], falló que no se apreciaba la existencia de una conexión con un interés nacional español en relación directa con este delito [de genocidio] por el que se procesaba a distintos altos cargos de esta República centroamericana– y, por otro, el Art. 7 de la Ley Orgánica 18/2003, de 10 de diciembre, de Cooperación con la Corte Penal Internacional, que limitó el margen de actuación judicial al establecer que corresponde exclusivamente al Gobierno, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta conjunta del Ministro de Asuntos Exteriores y del Ministro de Justicia, decidir la presentación de la denuncia de una situación ante el Fiscal de la Corte.

Desde entonces, el modelo español de jurisdicción universal ha pasado por otros seis momentos destacados: 1) La Ley Orgánica 3/2005, de 8 de julio, reordenó la letra g) como h) y añadió la letra g) del apartado 4; 2) La sentencia 227/2007, de 22 de octubre, del Tribunal Constitucional, declaró la nulidad de un auto de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional para que dictase una nueva resolución respetuosa con el derecho fundamental al amparo a la tutela judicial efectiva de los demandantes que se querellaron contra diversos altos cargos chinos, por delitos de genocidio y torturas cometidos en China desde el año 1990 por la persecución de personas pertenecientes o simpatizantes del grupo Falun Gong; 3) La Ley Orgánica 13/2007, de 19 de noviembre, modificó el apartado 4; 4) La Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, y 5) La Ley Orgánica 1/2014, de 13 de marzo, volvieron a dar nueva redacción a este artículo[en este último caso, la disposición transitoria única sobreseyó los procedimientos judiciales abiertos al prever que: Las causas que en el momento de entrada en vigor de esta Ley se encuentren en tramitación por los delitos a los que se hace referencia en la misma quedarán sobreseídas hasta que no se acredite el cumplimiento de los requisitos establecidos en ella]; y 6) La Ley Orgánica 2/2015, de 30 de marzo, modificó de nuevo el apartado 4.e).

Con estas reformas normativas se fue detallando y ampliando la lista de delitos perseguibles, se condicionó la vinculación de los hechos con España y, finalmente, se formuló la noción de subsidiariedad de la Justicia española cuando se haya iniciado un procedimiento para su investigación y enjuiciamiento en un Tribunal Internacional constituido conforme a los Tratados y Convenios en que España fuera parte o en el Estado del lugar en que se hubieran cometido los hechos o en el Estado de nacionalidad de la persona a que se impute su comisión.

Según el Tribunal Supremo (STS 2554/2015, de 8 de mayo): La reforma operada por la LO 1/2014, de 13 de marzo, acoge un modelo limitado de Jurisdicción Universal, que como regla general excluye la investigación y persecución "in absentia", por lo que exige que los responsables sean españoles o se encuentren en España. En el caso del terrorismo (Art 23 4º e) se admite la persecución de las acciones terroristas que hayan producido víctimas españolas, aunque los responsables no estén en España, pero como manifestación del principio de personalidad pasiva, no como vínculo de conexión. En estos casos la Jurisdicción española puede extenderse, por ejemplo, a cualquier acto terrorista de Al Qaeda que haya producido víctimas españolas, aunque se haya realizado en el extranjero, pero no alcanza, sin embargo, a todo el conjunto de la actividad de esta organización terrorista, no permitiendo, por ello, abrir una causa general contra todos los supuestos crímenes de dicha organización, a lo largo del tiempo y con independencia del lugar o lugares donde se hayan producido.

A la hora de subir esta entrada al blog, la extensa redacción del Art. 23.4 LOPJ aún se encuentra pendiente de un recurso de inconstitucionalidad que debe resolver el Tribunal Constitucional. Sus detractores consideran que este precepto supone una involución que dejará impunes muchos crímenes cometidos en el extranjero [la jurisdicción universal ha sido ciertamente estrangulada, vulnerada] mientras que sus defensores argumentan que los tribunales españoles no tienen la legitimidad internacional con la que cuentan los tribunales penales internacionales, como la Corte Penal Internacional ni los medios económicos y personales necesarios para ocuparse de estabilizar el orden recurriendo al derecho penal contra todos y en todo el mundo.

PD Citas: [1] Exposición de motivos de la Ley Orgánica 6/2000, de 4 de octubre, por la que se autoriza la ratificación por España del Estatuto de la Corte Penal Internacional. [2] Principios de Princeton sobre la Jurisdicción Universal, de 2001 [a los fines de los presentes Principios, los delitos graves de derecho internacional comprenderán: 1) la piratería; 2) la esclavitud; 3) los crímenes de guerra; 4) los crímenes contra la paz; 5) los crímenes de lesa humanidad; 6) el genocidio; y 7) la tortura]. Estos principios se incluyeron en una nota que las misiones de Canadá y los Países Bajos remitieron al Secretario General de la ONU [A/56/677, de 4 de diciembre de 2001]. [3] ECLI:ES:TS:2003:1270. [4] ECLI:ES:TS:2015:2554.

NB: finalmente, la sentencia 36/2019, de 25 de marzo, del Tribunal Constitucional, observó que la jurisdicción universal es un principio de extensión de la jurisdicción sin reconocimiento constitucional, si bien ha sido conectado por la jurisprudencia del Tribunal con el derecho de acceso (art. 24.1 CE), “leído este a la luz del artículo 10.2 CE”, y reconociendo en este ámbito un margen amplio de libertad al legislador en la definición de las condiciones para articularlo. Y refiriéndose a la STC 140/2018, de 20 de diciembre, reafirmó su doctrina: (...) la opción asumida por el legislador resulta de todo punto razonable: la ley no puede excluir el principio de universalidad absoluta si existe un tratado internacional ratificado por España que lo prevea, a riesgo de resultar inaplicada en favor del tratado (art. 96 CE); pero tampoco está obligada a extender el alcance de la jurisdicción universal, por razón de la nacionalidad de la víctima, eliminando otros criterios de conexión con los intereses del Estado, si el legislador no lo considera oportuno por razones de política legislativa. En suma, que el acceso a la jurisdicción española de víctimas de nacionalidad española no se articule en virtud de este criterio de origen nacional, sino en virtud de la concurrencia de otros criterios seleccionados por el legislador, claramente expuestos en el precepto, y que se presuponen coherentes con el sistema de derecho internacional aplicable a la persecución de determinados delitos, no puede ser considerado más que como una opción legislativa que en nada se opone al respeto al principio de seguridad jurídica.