Derecho diplomático (III): la diplomacia parlamentaria

A primera vista, el neologismo «diplomacia parlamentaria» -que se acuñó a mediados del siglo XX en Estados Unidos, como veremos a continuación- puede parecer un contrasentido; un oxímoron [Combinación, en una misma estructura sintáctica, de dos palabras o expresiones de significado opuesto que originan un nuevo sentido, como en un silencio atronador (DRAE)] porque la diplomacia lleva a cabo, por medios pacíficos, las directrices de política exterior que establece un Estado y, tradicionalmente, esa función le corresponde al Poder Ejecutivo (es decir, al Gobierno; de ahí que el Art. 97 de la Constitución Española de 1978 (CE) disponga que: El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado; y, en idéntico sentido, el Art. 1.2.a de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (LASEE), también define la Política Exterior como el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con otros actores de la escena internacional, con objeto de definir, promover, desarrollar y defender los valores e intereses de España en el exterior); mientras que el adjetivo “parlamentario” se refiere, como resulta evidente, al Poder Legislativo. Es decir, hablamos de un término que reúne a dos de los tres poderes del Estado -solo falta el Judicial- y si no se refiere al control parlamentario de la política exterior -una competencia que se atribuye a las Cortes Generales en el Art. 66.1 CE: controlar la acción del Gobierno- entonces, ¿en qué consiste realmente la «diplomacia parlamentaria»?

El Art. 7 LASEE nos da una pista: 1. Las Cortes Generales fomentan las relaciones de amistad y colaboración con las Asambleas Parlamentarias y los Parlamentos de otros Estados, de acuerdo con los principios recogidos en esta ley. 2. El Gobierno podrá solicitar la colaboración de las Cortes Generales para la realización de misiones de carácter parlamentario y para la participación en reuniones parlamentarias internacionales, cuando resulte aconsejable para la defensa de los intereses del Estado en el exterior (…). Es lo que se ha dado en llamar un proceso de democratización de la política exterior, consistente en abrir cauces de participación en la misma en favor del Parlamento [1], como luego retomaremos; y, por ende, de la diplomacia que la ejecuta.

Según el que fuera Director de Relaciones Internacionales del Congreso de los Diputados, el letrado de las Cortes Generales Fernando Galindo Elola-Olaso: (…) Puede advertirse que la concreción de qué debe entenderse por diplomacia parlamentaria no es en absoluto pacífica por la doctrina. Es comúnmente aceptado que el término “diplomacia parlamentaria” es un término acuñado por el Secretario de Estado Dean Rusk en 1955 [se refiere al artículo “Parliamentary Diplomacy. Debate vs. Negotiation” que publicó el nº 26 de la revista World Affairs Interpreter] y desarrollado por [el profesor  de  la  Universidad  de  Columbia] Philip Jessup en 1956 [en otro artículo titulado “Parliamentary diplomacy: an examination of the legal quality of the rules of procedure of organs of the United Nations” que apareció en el vol. 89 de Recueil des Cours de l’Académie de Droit International] si bien se observa que, en esa primera etapa, el término se refería no tanto a la actividad desempeñada por los órganos de las Cámaras como a la incorporación de los métodos de trabajo del Poder Legislativo (en concreto, el debate, la deliberación y la votación) a los ámbitos diplomáticos, y en particular a los organismos internacionales. Éste es el sentido con el que Santiago Martínez Lage define la “diplomacia parlamentaria” en su Breve diccionario diplomático en 1982 [2], como la diplomacia que se realiza en el seno de las conferencias y organizaciones internacionales, tratando de poner de manifiesto cierto paralelismo con las técnicas empleadas en los parlamentos nacionales para alcanzar el consenso o la mayoría en torno a las propuestas que se formulan [3].

Al respecto, el embajador José Antonio de Yturriaga Barberán considera que la diplomacia parlamentaria: (…) ha permitido a los diputados de los Parlamentos nacionales un limitado protagonismo en política exterior. Se crean “Grupos de Amistad” en los Parlamentos, se intercambian visitas y se celebran Asambleas Parlamentarias en el seno de Organizaciones Internacionales, como la OTAN o la OSCE, a las que asisten diputados de los Parlamentos de los Estados miembros. Se aplica miméticamente a este tipo de Diplomacia algunos de los preceptos que regulan las Misiones Especiales y las Representaciones Permanentes ante Organizaciones Internacionales: delegaciones, credenciales, tratamiento, privilegios e inmunidades… Para algunos tratadistas, esta modalidad de Diplomacia puede ser fuente de reglas de comportamiento político y funcionar como un instrumento para creación de normas jurídicas, contribuyendo a los trabajos preparatorios de una auténtica legislación internacional [4].

Piedad García-Escudero Márquez, también letrada en las Cortes españolas, analizó las aportaciones académicas que han estudiado la diplomacia parlamentaria y, en su opinión, estas son las principales notas que la caracterizan:

• Informalidad, por cuanto los métodos utilizados por los parlamentarios suelen y pueden ser menos formales que los utilizados en sus relaciones por los gobiernos, lo que facilita  abordar determinadas cuestiones de política exterior.
• Pluralismo representativo: a diferencia de la diplomacia que desarrollan los gobiernos, las delegaciones parlamentarias acostumbran  estar  integradas por miembros de distintos grupos políticos representados en las Cámaras, pluralismo que enriquece la acción exterior. Se ha afirmado que esto introduce una democratización en el proceso diplomático, en cuanto participan los delegados de un país casi en el mismo plano y juegan un importante papel también los técnicos y los especialistas.
• Permanencia: por encima de los cambios en el gobierno de un país.
• Complementa a la diplomacia clásica del ejecutivo, con la que debe cooperar, sin olvidar que al ejecutivo corresponde la dirección de la política exterior (así, en el Art. 97 de la Constitución española).
• Tiene acceso a cuestiones que no puede abordar el Gobierno en sus relaciones formales, a las que a veces sirve de paso previo.
• Posible utilización como instrumento de control de los ejecutivos.
• Compromiso con los principios e ideales democráticos, como no podía ser menos, dadas las instituciones parlamentarias de las que emana. Asimismo, en cuanto a su objetivo, la diplomacia parlamentaria destaca por contribuir a la causa de la paz en el mundo. Veremos cómo las distintas formas de actuación parlamentaria se combinan entre sí, y los parlamentarios miembros de Asambleas internacionales actúan como observadores en procesos electorales de nuevos países, por ejemplo, y siempre en defensa de los derechos humanos, del Estado de Derecho y de las instituciones democráticas. Y el hecho de que sean parlamentarios, representantes del pueblo, quienes la protagonizan, dota a la diplomacia parlamentaria de especial fuerza y legitimidad.
• En definitiva, pues, la actividad exterior del Parlamento se caracteriza también  porque  no  sólo  tiene  en  cuenta  el  interés  del  propio Estado, sino el de la comunidad internacional [4].

Y concluye señalando que: No podemos dejar de subrayar una vez más el ingrediente finalista de la diplomacia parlamentaria, que la diferencia de un mero “turismo parlamentario”: trasciende a su objetivo inicial de crear vínculos entre todos los parlamentos del mundo, con la finalidad de intercambiar información sobre temas de interés fundamental a nivel internacional, esto es, de mero mecanismo de interlocución en los ámbitos bilateral y multilateral y de construcción de nuevos modelos de funcionamiento y procedimiento,  para  llegar  a  contribuir a la formación de las políticas generales del Estado, participar en la innervación democrática de la civilización y comprometerse a fomentar los derechos humanos [5].

Por último, el investigador Stelios Stavridis considera que, de cara al futuro, la diplomacia parlamentaria aún plantea diversos ámbitos que necesitarán un análisis más profundo; y cita, por ejemplo, si la diplomacia parlamentaria debe apoyar, complementar o servir de posible alternativa a la diplomacia tradicional estatal; si se debe hablar con parlamentarios no-democráticos; si una proliferación de entes parlamentarios facilita o no, y si consolida o no, la democratización de un continente o de una región; o cómo debe ser la relación entre los diferentes niveles de parlamentarismo en el mundo [¿ceñirse solo a los parlamentos nacionales o los interregionales o también los de entes subestatales (por ejemplo, las Comunidades Autónomas en España)?] [6]. Como ya tuvimos ocasión de comentar, desde 2008, el Parlament de Cataluña es una de las secciones asociadas a la Asamblea Parlamentaria de la Francofonía (APF).

Citas: [1] PÉREZ TREMPS, P. “El control parlamentario de la política exterior”. En: Revista de las Cortes Generales, 1988, nº 15, pp. 34 y 35. [2] GALINDO ELOLA-OLASO, F. “Cuarenta años de diplomacia parlamentaria”. En: Revista de las Cortes Generales, 2018, nº 104, p. 618. [3] MARTÍNEZ LAGE, S. Breve diccionario diplomático. Trescientas voces y expresiones propias de la práctica diplomática. Madrid: Oficina de Información Diplomática del Ministerio de Asuntos Exteriores, 1982. [4] DE YTURRIAGA BARBARÁN, J. A. Los órganos del Estado para las relaciones exteriores. Compendio de Derecho Diplomático y Consular. Madrid: Imprenta de la Oficina de Información Diplomática, 2015, p. 43. [5] GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P. “Diplomacia y Cooperación Parlamentarias: las Cortes Generales”. En: Asamblea: Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, 2008, nº 19, pp. 5 y 6. [6] STAVRIDIS, S. “La diplomacia parlamentaria: el papel de los parlamentos en el mundo”. En: Revista Española de Derecho Internacional, 2019, vol. 71, nº 1, pp. 202 a 204.

PD: por ampliar algunas alusiones, en anteriores entradas de este blog ya hemos mencionado: la Red Parlamentaria Global de la OCDE (OECD GPN), la Asamblea Parlamentaria de la OTAN (NATOPA), la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (PACE), la Asamblea Parlamentaria de la OSCE (OSCEPA) o la Unión Interparlamentaria (UIP).