¿Qué es la «diplomacia de las cumbres»?

Antes de responder esa pregunta, conviene que nos pongamos en contexto: de acuerdo con el profesor Pastor Ridruejo: (…) El origen de la sociedad internacional moderna (…) se sitúa a fines de la Edad Media y principios de la Moderna con la aparición de los primeros estados nacionales. Así se formó la llamada sociedad europea de Estados, que se consolidó en la Paz de Westfalia (1648). Este sistema perduró durante todo el siglo XVIII [1]. Tras la firma de aquellos acuerdos de paz que pusieron fin a la «Guerra de los Treinta Años» en las ciudades westfalianas de Münster -los católicos- y Osnabrück -protestantes- los Estados europeos comenzaron a desarrollar un sistema de conferencias internacionales con el fin de poner orden en el escenario del Viejo Continente. El resultado de aquellas conferencias solía ser la aprobación de una declaración política sin vinculación jurídica al no constituir un tratado internacional; por ejemplo: el 11 de diciembre de 1868 se firmó en la capital de los zares la denominada «Declaración de San Petersburgo» con el objeto de prohibir el uso de determinados proyectiles en tiempo de guerra. Según la profesora Abrisketa: La importancia de esta declaración radica en que fue el primer acuerdo formal para prohibir el uso de un determinado tipo de arma en una guerra aunque sus efectos no quedaran garantizados por no constituir un tratado internacional con carácter vinculante [2].

En el siglo XIX, junto a esas «conferencias internacionales», a partir del Congreso de Viena de 1815 se dio un paso más y, por primera vez, se aspiró –como afirmó el relator especial de la ONU, Abdallah El-Erianel– a mantener esa paz y la aprobación de tratados multilaterales se convirtió en un rasgo fundamental del periodo decimonónico cada vez que el orden europeo se encontraba en peligro [3]; asimismo, como ya vimos, aparecieron las primeras organizaciones internacionales como respuesta a la necesidad de cooperar en: (…) la gestión de ciertos espacios naturales: como la pionera Comisión Central para la Navegación del Rin (CCNR), de 1815; o su homóloga Comisión Internacional para la Protección del Río Danubio (ICPDR), de 1856. (…) Y en ámbitos científicos técnicos abiertos a la actividad humana por la segunda revolución industrial: las primeras fueron la Unión Telegráfica Internacional (1865), la Unión Postal Universal (1874) y la Oficina Central de Transportes Internacionales por Ferrocarril (1890) [4].

Partiendo de esa base, desde los años 80 del siglo XX se ha vuelto a retomar con fuerza la celebración de las conferencias internacionales del XIX; de modo que, hoy en día, las Cumbres presidenciales se han convertido en una de las vertientes más activas -y probablemente más efectivas- del multilateralismo contemporáneo. A diferencia de lo que ocurre en los organismos multilaterales, el mecanismo de Cumbres constituye una instancia ágil que permite reaccionar sobre la marcha a los avatares del acontecer internacional. Además, permite que los (…) líderes nacionales se encuentren cara a cara, propiciando el intercambio personal y creando confianza entre ellos [5]; aunque, sería inútil negar que, en la actualidad, diversos sectores acusan una creciente “fatiga de Cumbres” o “cumbritis”. Sorprendentemente, no se trata solo de la opinión pública, sino en ocasiones también de los mismos actores políticos que deben atenderlas. Bien entendida, la multiplicación de Cumbres a todos los niveles -subregionales, regionales, biregionales, etc.- debe de considerarse como una evidencia de lo exitoso del mecanismo: si las Cumbres no fueran efectivas -si no produjeran réditos de diverso orden- sería incomprensible que se hayan multiplicado de la forma como lo han hecho [6].

En opinión del investigador Jędrzej Błaszczak: (…) en la doctrina no existe una definición ampliamente aceptada de la "diplomacia de las cumbres" [apropiación directa del inglés: Summit Diplomacy], ya que cada una de ellas se centra en diferentes aspectos. Su definición plantea algunas ambigüedades que deben aclararse. Según algunos académicos, esta clase de diplomacia reúne a los políticos más destacados que representan a un país determinado, como presidentes y primeros ministros; sin embargo, la práctica contemporánea indica que los ministros, en particular los de Defensa y Asuntos Exteriores, influyen significativamente en la implementación de las políticas [7].

A continuación, el mismo autor propone la definición de la politóloga polaca Beata Surmacz: La diplomacia de las cumbres es una reunión de jefes de Estado o de gobierno que tienen un doble estatus jurídico: por un lado, crean la política exterior del Estado y son responsables de tomar decisiones políticas; y por otro, hacen cumplir estas decisiones, mediante interacciones diplomáticas [8]. Por su parte, María Salvadora Ortiz, directora de la División de Relaciones Externas en la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), considera que nos encontramos ante un fenómeno que complementa las reglas y los recursos de la diplomacia tradicional. Son reuniones de jefes de Estado y de gobierno con variables formatos deliberativos y decisorios [9].

¿Ejemplos de estas cumbres? el Grupo de Visegrado (V4), el Nordic Baltic 8 (NB8), el Grupo de los Nueve de Bucarest (B9), la Iniciativa Centroeuropea (ICE), la Comunidad Política Europea (CPE), la Iniciativa de los Tres Mares (3SI), el Proceso de Cooperación en el Sudeste de Europa (SEECP), el Triángulo de Lublin (L3)… y eso solo en el Viejo Continente donde, en 2011, el Parlamento Europeo consideró que la diplomacia de las cumbres internacionales debería reforzar su potencial para estimular una cooperación multilateral más amplia, con miras a alcanzar la seguridad mundial a través de la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la mejora de la seguridad humana [Resolución de 11 de mayo de 2011 sobre la UE como actor global].

Citas: [1] PASTOR RIDRUEJO, J. A. Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales. Madrid: Tecnos, 2007 (11ª ed.), pp. 48 y 50. [2] ABRISKETA. J. “Hitos del derecho de la guerra en el siglo XXI: se consolida y evoluciona”. En: Derechos y libertades, 2012, nº 26, pp 45-82. [3] EL-ERIANEL, A. Informe sobre las relaciones entre los Estados y las organizaciones internacionales [Documento A/CN.4/161]. [4] REMIRO BROTÓNS, A. (Dtor). Derecho Internacional. Madrid: McGraw Hill, 1997, p. 139. [5] ORTIZ, Mª S. “Introducción”. En: ORTIZ, Mª. S. (Compiladora). La Diplomacia de las Cumbres: Retos y oportunidades de los nuevos regionalismos. San José: FLACSO, 2013, p. 9. [6] IGLESIAS, E, “Presentación”. En: ORTIZ, Mª. S. (Compiladora). La Diplomacia de las Cumbres: Retos y oportunidades de los nuevos regionalismos. San José: FLACSO, 2013, p. 7. [7] BŁASZCZAK, J. “Different Forms of Summit Diplomacy. Case Study Analysis of the Visegrád Group, the Bucharest Nine, and the Three Seas Initiative”. En: Romanian Journal of European Affairs, 2024, vol. 24, nº 1, p. 128. [8] SURMACZ, B. “Dyplomacja na szczycie”. En: Teka Komisji Politologii i Stosunków Międzynarodowych, 2016, vol. 11, nº 3, p. 100. [9] ORTIZ, Mª S. “Iberoamérica y la diplomacia de las cumbres”. En: Política exterior, 2010, vol. 24, nº 136, p. 40.