Derecho diplomático (V): la codificación de la ONU

A comienzos del siglo XX, en el primer volumen de su célebre Tratado sobre Derecho Internacional, el profesor alemán Lassa Oppenheim (1858-1919) afirmó que: (…) La legación, en su carácter de institución creada para servir a los Estados como instrumento de negociación, es tan vieja como la historia, en cuyas páginas se encuentran muchos ejemplos de legaciones enviadas y recibidas por las naciones más antiguas. Es notable observar que aun en la antigüedad, cuando no había leyes parecidas a las del moderno derecho internacional, los embajadores gozaban en todas partes de protección especial y algunos privilegios, aunque por motivos religiosos y no jurídicos, siendo considerados sacrosantos [1]. De forma muy gráfica, el embajador español José Manuel Lacleta ha señalado que el día en que, despojándose de sus rudimentarias armas en signo de paz, un primitivo se acercó a quienes disputaban un terreno de caza a los de su grupo para -acaso por señas- convenir con ellos una tregua o un reparto, había surgido un primer emisario diplomático que desempeñaba las dos funciones más características de la Diplomacia: representar y negociar. Cuantos quienes recibían la visita de aquel emisario tenían a tentación de negarse a escucharlo e incluso de impedirle que volviera a reunirse con los suyos estaban poniendo, sin imaginarlo, la primera piedra de lo que -con el paso de los siglos- denominamos hoy “Derecho Diplomático”. Si el emisario no hubiera recibido un trato especial que le permitiera cumplir su misión y desempeñar su función, no habría sido posible la relación entre poderes independientes, trato que -en este primitivo estadío- significó respetar su vida y su libertad y le permitió exponer sus propuestas y regresar a su tierra o al seno de su grupo, llevando la respuesta recibida [2].

Veamos un conocido ejemplo de la antigüedad: el geógrafo griego Megástenes (ca. 350-290 a.C.) fue embajador de Seleuco I Nicátor -rey macedonio de Babilonia, general de Alejandro Magno y fundador del Imperio Seléucida- ante la corte del primer emperador indio Chandragupta Maurya -abuelo del rey Ashoka- en Pataliputra, actual Patna (India), hacia el año 320 a.C. [3]. Según la indóloga italiana Marilia Albanese: Megástenes describió la capital (descripción confirmada por las excavaciones arqueológicas), el sistema administrativo fuertemente centralizado, el complejo aparato burocrático y la división de la población en grupos profesionales. (…) las buenas relaciones entre Chandragupta y Seleuco quedaron confirmadas con el matrimonio entre el rey maurya y una hija del soberano babilonio [Helena] y el intercambio de embajadores [4]. Asimismo, en la India del siglo IV a.C., el Tratado «Arthashastra» escrito por Kautilya -ministro de Chandragupta- ya dedicaba diversos pasajes a la figura del “enviado” como mensajero plenipotenciario (…) con poderes totales para negociar [5], afirmando que: Los deberes de un enviado son: enviar información a su rey, asegurar el mantenimiento de los términos de un tratado, defender el honor de su rey, adquirir aliados, instigar la disensión entre los amigos del enemigo, llevar agentes secretos y tropas [dentro del territorio enemigo], sobornar a los parientes del enemigo hacia el lado de su rey, adquirir clandestinamente joyas y otro material valioso para su rey, determinar información secreta y mostrar valor en liberar rehenes [5]. Se estima que este tratado político indio fue escrito hace unos 2.400 años.

Con el paso del tiempo, aquellas ancestrales costumbres diplomáticas continuaron respetándose aunque no se hubieran codificado en ningún instrumento jurídico internacional. El primer intento, aunque fuese parcial, llegó en el siglo XIX con el Reglamento de categorías entre los agentes diplomáticos que se aprobó durante el Congreso de Viena, el 19 de marzo de 1815, y su posterior modificación, el Protocolo de Aquisgrán, de 21 de noviembre de 1818; pero, en realidad, ambos acuerdos simplemente trataron de resolver un problema que, en esa época, provocaba conflictos entre las Cancillerías europeas: la precedencia jerárquica de unos embajadores sobre otros. Tuvo que transcurrir otro siglo para que, en las Américas, se aprobase la Convención sobre funcionarios diplomáticos en La Habana (Cuba), el 20 de febrero de 1928. A partir de entonces, tanto la Sociedad de Naciones como diversos autores y proyectos académicos privados intentaron avanzar en el campo de la codificación mundial de las relaciones diplomáticas… sin éxito.

El siguiente hito ocurrió durante el séptimo periodo de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas. El órgano plenario de esta organización aprobó la breve resolución A/RES/685(VII), de 5 de diciembre de 1952, titulada Petición encaminada a que la Comisión de Derecho Internacional dé prioridad a la codificación en materia de "relaciones e inmunidades diplomáticas". Tras recordar el propósito que se proclama en el preámbulo de la Carta según la cual "los pueblos de las Naciones Unidas" están resueltos "a practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos vecinos''; expresar su deseo de que todos los gobiernos observen uniformemente los principios y normas existentes, así como la practica reconocida en materia de relaciones e inmunidades diplomáticas, especialmente en cuanto al trato que debe darse a los representantes diplomáticos de Estados extranjeros; y considerar que para contribuir al mejoramiento de las relaciones entre los Estados, es necesario y conveniente proceder en fecha próxima a codificar el derecho internacional acerca de las relaciones e inmunidades diplomáticas, pidió a la Comisión de Derecho Internacional (CDI) -creada cinco años antes por la A/RES/174 (II), de 21 de noviembre de 1947- se sirva proceder, tan pronto como lo estime posible, a la codificación en materia de "Relaciones e inmunidades diplomáticas", incluyéndola entre los asuntos a que conceda prioridad. Como consecuencia de aquella petición, durante el sexto período de sesiones, celebrado en París (Francia) del 3 de junio al 28 de julio de 1954, la CDI designó Relator Especial al magistrado sueco Emil Sandström (1886-1962) que, en aquel momento, también presidía la Cruz Roja.

Sandström le pidió a la Secretaría de la Comisión de Derecho Internacional que elaborase un memorándum; un estudio que se propuso indicar en líneas generales los principios y reglas vigentes, así como la práctica seguida por los Estados en relación a las inmunidades y los privilegios reconocidos a los representantes diplomáticos de Estados extranjeros. Luego de un sucinto examen de las diferentes tentativas hechas por los Estados con miras a una reglamentación general del problema de las relaciones e inmunidades diplomáticas, de los trabajos de la Sociedad de las Naciones en la materia y de las propuestas hechas por organizaciones privadas, se resumen las principales teorías relativas al fundamento jurídico de esos privilegios e inmunidades. La última parte estará dedicada a un conciso estudio de algunos problemas que esta cuestión suscita y varias decisiones judiciales pertinentes (§§ 15 y 16 del Documento A/CN.4/98). El resultado de aquella detallada memoria, que se estructuró en tres capítulos, lo presentó la Secretaría de la CDI el 21 de febrero de 1956. Su último parágrafo afirmó con rotundidad que se puede dar por sentado que en materia de relaciones e inmunidades diplomáticas existen, salvo en lo referente a algunas cuestiones de detalle, normas generales aceptadas y aplicadas por los Estados que con todo acierto podrían codificarse (§ 314).

A partir de ese momento, su informe sirvió de base del proyecto de artículos aprobado por la Comisión en 1957. Según la profesora Denza: Estos artículos se debatieron en la Sexta Comisión de la Asamblea General y se enviaron a todos los miembros de las Naciones Unidas y a sus organismos especializados con una invitación para formular observaciones. La Comisión, tras tomar en consideración las observaciones de 21 gobiernos, en 1958 preparó, revisó y amplió los artículos y recomendó que constituyeran la base de una Convención, decisión que obtuvo el respaldo de la Asamblea General. La Conferencia, en la que participaron 81 Estados, se celebró en Viena del 2 de marzo al 14 de abril de 1961 y la Convención se firmó el 18 de abril [5]: el Convenio sobre Relaciones Diplomáticas firmado en Viena el día 18 de abril de 1961, tal y como lo publicó el BOE de 24 de enero de 1968.

Eileen Denza se muestra muy categórica a la hora de referirse a la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas; en su opinión, fue el primer instrumento internacional para codificar cualquier aspecto del derecho diplomático. (…) En lo que respecta a la participación casi universal por Estados soberanos, el alto grado de observancia entre los Estados partes y la influencia que ha ejercido en el orden jurídico internacional, la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas se puede considerar el instrumento de más éxito de todos los que se han redactado con arreglo al marco para la codificación y el desarrollo progresivo de derecho internacional de las Naciones Unidas. Su éxito se debe, no sólo a la excelente labor preparatoria de la Comisión de Derecho Internacional y a las dotes de negociación de los representantes de los Estados en la Conferencia, sino también a la duradera estabilidad de las normas básicas del derecho diplomático y la eficacia de la reciprocidad como sanción por incumplimiento [6].

Y, a continuación, resume muy bien cuáles son sus disposiciones clave: La Convención de Viena ofrece un marco completo para el establecimiento, mantenimiento y terminación de las relaciones diplomáticas basado en el consentimiento entre Estados soberanos. Estipula las funciones de las misiones diplomáticas, las normas oficiales que regulan los nombramientos, las declaraciones de persona non grata de un diplomático que de alguna manera ha dado motivo de ofensa, y la precedencia entre jefes de misión. Establece normas especiales -privilegios e inmunidades- que permiten a las misiones diplomáticas actuar sin temor a la coerción o al acoso a través de medidas de ejecución de las leyes locales y a mantener comunicaciones seguras con sus gobiernos acreditantes. Prevé la retirada de una misión, que puede ocurrir por motivos de economía o seguridad física, y la ruptura de relaciones diplomáticas, que se puede producir en respuesta al abuso de la inmunidad o a un grave deterioro de las relaciones entre los Estados acreditante y receptor. En cualquiera de estos casos, o cuando no se han establecido misiones permanentes, la Convención ofrece un marco para la protección de los intereses del Estado acreditante en el Estado receptor por un tercer Estado [6]. Hoy en día, constituye la piedra angular de las relaciones internacionales modernas, (…) entró en vigor tras ser ratificada por 22 Estados, sólo tres años después de su aprobación, y casi todos los Estados del mundo son ahora parte en ella [6].

Su trascendencia se debe, según el profesor Vilariño, a que esta codificación del Derecho diplomático (que incluye el consular) es, además, particularmente significativa tanto por su amplitud (…) -a continuación veremos qué otros tratados inspiró- como porque los Convenios básicos de 1961 y de 1963 son, con mucho, los que cuentan con mayor número de Estados parte, prácticamente toda la comunidad internacional en el de 1961 [7].

La “amplitud” de la Convención de Viena de 1961 y sus dos protocolos facultativos, de la misma fecha -sobre adquisición de nacionalidad y sobre jurisdicción obligatoria para la solución de controversias- significa que sus preceptos sirvieron de inspiración -con desigual fortuna, eso sí- a los siguientes acuerdos internacionales que se adoptaron en el seno de las Naciones Unidas para codificar el derecho Diplomático:

• La Convención de Viena sobre Relaciones Consulares [Viena, 24 de abril de 1963] y sus dos protocolos facultativos, de la misma fecha, sobre la adquisición de nacionalidad y sobre la jurisdicción obligatoria para la solución de controversias. Entró en vigor el 8 de junio de 1967 (para España, el 5 de marzo de 1970). Hoy cuenta con 182 Estados parte (España incluida);
• La Convención sobre las Misiones Especiales [Nueva York, 8 de diciembre de 1969] y su protocolo facultativo, de idéntica fecha, sobre la solución obligatoria de controversias. Este tratado tuvo resultados desafortunados, por no haber prestado suficiente atención a las diferencias entre las misiones permanentes y la mayoría de las misiones especiales, lo que ha sido la causa del escaso apoyo que ha recibido. Se utiliza como referencia para establecer el trato que se otorgará a los locales, archivos y altos funcionarios de un importante número de organizaciones internacionales [6]. Entró en vigor el 21 de junio de 1985 (para España, el 30 de junio de 2001). Hoy cuenta con 40 Estados parte (España incluida);
• La Convención de Viena sobre la Representación de los Estados en sus Relaciones con las Organizaciones Internacionales de Carácter Universal [Viena, 14 de marzo de 1975]. No ha entrado aún en vigor porque todavía no ha sido ratificada por 35 Estados (de acuerdo con su Art. 89).
• La Convención de Viena sobre la Sucesión de Estados en materia de Bienes, Archivos y Deudas de Estado [Viena, 8 de abril de 1983]. No ha entrado aún en vigor porque todavía no ha sido ratificada por 15 Estados (de acuerdo con su Art. 50); y
• La Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los estados y de sus bienes [Nueva York, 2 de diciembre de 2004]. Tampoco entró en vigor porque todavía no ha sido ratificada por 30 Estados (de acuerdo con su Art. 30). En este caso, fue autorizada por la Mesa del Congreso de los Diputados, el 15 de febrero de 2011).

Citas: [1] OPPENHEIM, L. International law: A Treatise (Vol. 1. Peace). Nueva York: Longmans, Green & Co, 1905, p. 416. [2] DE YTURRIAGA BARBARÁN, J. A. Los órganos del Estado para las relaciones exteriores. Compendio de Derecho Diplomático y Consular. Madrid: Imprenta de la Oficina de Información Diplomática, 2015, p. 28. [3] FLOOD. G. El Hinduismo. Madrid: Akal, 2008, p. 152. [4] ALBANESE, M. India Antigua. Barcelona: Folio, 2005, p. 29. [5] KAUTILYA, Arthashastra (Parte X). Caracas: Embajada de la India en Venezuela, 2016, pp. 75 y 76. [6] DENZA, E. "The Development of the Law of Diplomatic Relations". En: British Year Book of International Law, 1964, pp. 142 y 145 a 147. [7] VILARIÑO, E. Curso de Derecho Diplomático y Consular. Madrid: Tecnos, 1987, pp. 59 a 75.