El «Arreglo de Wassenaar» y otros foros multilaterales análogos

La consecución de un rígido control de las exportaciones de armamento y de todos aquellos productos y materiales que son susceptibles de ser utilizados para su producción -que por ser empleados también en la industria civil se engloban bajo la tipología de tecnología de doble uso- ha constituido una constante preocupación en el seno de las naciones más desarrolladas tecnológicamente. Las razones de esta preocupación se asocian, por un lado, a factores de índole estratégico, puesto que buena parte de la ventaja militar de un país depende de la disponibilidad de sistemas de armas superiores a los de sus rivales, y, por el otro, a razones de naturaleza económica, dado que la imposición de limitaciones en la transferencia internacional del conocimiento favorece la protección del mercado interno frente a los países competidores [1]. En ese contexto, en noviembre de 1949 -es decir, en plena Guerra Fría cuando Occidente puso en el punto de mira el comercio de armas del bloque soviético- los gobiernos de EE.UU., Francia, Italia, Reino Unido y el BENELUX decidieron establecer, a pesar de las notables diferencias que existían entre los aliados, un Comité Coordinador para el Control Multilateral de las Exportaciones [Coordinating Committee for Multilateral Export Controls (CoCom)] [2] que perduró hasta el 31 de marzo de 1994 con diecisiete miembros (España incluida, desde 1984). Fue, en palabras del profesor Ferran Martínez Lliso, el primer organismo multilateral encargado de establecer un sistema de control de las exportaciones vinculadas a la defensa [1].

Desde un punto de vista jurídico, aquel CoCom no era una verdadera organización internacional de iure porque carecía de un tratado fundacional que le dotase de personalidad jurídica -en ese sentido, recuerda en cierto modo a la OSCE, donde también se habla de “estados participantes” en lugar de “miembros”- y, de hecho, este Comité no se menciona en ninguna disposición del BOE, ni siquiera la adhesión española. De modo que nos encontramos ante lo que podríamos calificar como acuerdo informal [3] que no constituye ningún convenio ni tampoco se ha firmado en el marco de alguna organización.

El 16 de noviembre de 1993, el CoCom celebró una Reunión de Alto Nivel (RAN) para establecer un nuevo arreglo multilateral que lo sustituyera y, como esa decisión se confirmó en el Castillo de Wittenburg situado en la ciudad holandesa de Wassenaar [/vásenar/] el 30 de marzo de 1994, el antiguo Comité Coordinador dejó de existir al día siguiente, el 31 de marzo de 1994, y su sucesor fue el denominado «Arreglo de Wassenaar» porque se firmó en esa localidad de los Países Bajos el 19 de diciembre de 1995; celebrando su plenario inaugural los días 2 y 3 de abril de 1996 en Viena (Austria), sede de su Secretaría.

A diferencia del CoCom, el ordenamiento jurídico español sí que se refiere al Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies (WA); por ejemplo, lo cita el didáctico preámbulo de la Ley 53/2007, de 28 de diciembre, sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso porque va a englobarlo en el marco de los mecanismos de control al afirmar que: (…) Entre otros compromisos internacionales contraídos por España, se encuentran los derivados de la participación española en una serie de foros internacionales de no proliferación tales como el Arreglo de Wassenaar, el Régimen de Control de Tecnología de Misiles, el Grupo de Suministradores Nucleares, el Comité Zangger y el Grupo Australia. En ellos se elaboran las listas de material militar y de productos y tecnologías de doble uso para ser sometidos a control de la exportación, que incluyen vectores de armas de destrucción masiva, productos y tecnologías nucleares, químicos y biológicos, así como los relativos a armas convencionales. Estos foros internacionales de no proliferación y control de las exportaciones vuelven a mencionarse en el Art. 17 y la disposición final tercera. Otra disposición interesante que lo menciona es el Real Decreto 679/2014, de 1 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de control del comercio exterior de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso.

El Wassenaar Arrangement se autodefine como: el primer acuerdo global multilateral sobre control de exportaciones de armas convencionales y bienes y tecnología de doble uso, recibió su aprobación final por 33 países cofundadores [el 12 de julio] de 1996 y empezó sus operaciones en septiembre de 1996. El AW fue designado para promover la transparencia, el intercambio de visiones e información y mayor responsabilidad en la transferencia de armas convencionales y productos y tecnología de doble uso, para evitar una acumulación desestabilizadora de estos materiales. Complementa y refuerza, sin duplicidades, los regímenes existentes para la no proliferación de armas de destrucción masiva y sus vectores de lanzamiento, centrándose en las amenazas de la paz y seguridad, tanto regional como internacional, que pueden surgir de la transferencia de armamento y bienes y tecnologías de doble uso que son consideradas de alto riesgo. Este acuerdo también intenta mejorar la cooperación para prevenir la adquisición de armamento y bienes sensibles de doble uso que puedan ser usados a nivel militar, si la situación en una región es, o se convierte, en una causa de preocupación para los [42] Estados Participantes (*).

Por alusiones, los otros foros internacionales de no proliferación y control de las exportaciones son:

• El Grupo de Suministradores Nucleares (GSN) se creó en 1975 para implantar controles a la exportación de la tecnología nuclear controles a la exportación de la tecnología nuclear;
• El Grupo de Australia (GA) se creó en 1985 cuando varios gobiernos occidentales aprobaron medidas específicas para regular la exportación de productos químicos industriales que se podrían utilizar para fabricar armas químicas;
• El Régimen de Control de la Tecnología de Misiles (RCTM) se creó en 1987 y cuenta en la actualidad con 35 miembros entre los que figuran Rusia, uno de los grandes proveedores de tecnología aeroespacial y de misiles, y la India. Sin embargo, China no forma parte de este grupo [3].

PD: el Tratado de No Proliferación (TNP) [se refiere al Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares, hecho en Londres, Moscú y Washington el 1 de julio de 1968] entró en vigor en 1970 y las consultas multilaterales derivaron en la creación del Comité Zangger en 1971 bajo los auspicios del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) [3].

Citas: [1] MARTÍNEZ LLISO, F. “La incorporación de España al CoCom: ¿un asunto menor?”. En: Ayer. Revista de Historia Contemporánea, 2022, nº 125, p. 295 [2] YASUHARA, Y. "The Myth of Free Trade: The Origins of COCOM 1945–1950". En: The Japanese Journal of American Studies. 1991, nº 4, p. 128. [3] DE SALAZAR, G. “Controles multilaterales de las exportaciones: mejorar la coordinación entre proveedores industriales afines y optimizar la legitimidad a nivel mundial”. En: ARI 109/2024, de 1 de agosto.

Medioambiente (LII): el principio de «justicia climática»

Después de aprobar la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, en Nueva York (Estados Unidos) el 9 de mayo de 1992, con el cambio de siglo, la ONU se propuso mejorar su aplicación, incluido el logro de su objetivo, y reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza; para lograrlo se adoptó el conocido «Acuerdo de París», hecho en la capital francesa el 12 de diciembre de 2015, durante la celebración de la COP21. En su preámbulo es donde se menciona expresamente que: Observando la importancia de garantizar la integridad de todos los ecosistemas, incluidos los océanos, y la protección de la biodiversidad, reconocida por algunas culturas como la Madre Tierra, y observando también la importancia que tiene para algunos el concepto de «justicia climática», al adoptar medidas para hacer frente al cambio climático. El acuerdo parisino fue ratificado por España el 23 de diciembre de 2016 y, salvo esa breve referencia a la «justicia climática» que se incorporó a nuestro ordenamiento jurídico, la normativa estatal solo vuelve a citarla -como expresión del principio de solidaridad con las generaciones futuras- en la Ley 1/2023, de 20 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global.

Sin embargo, no ocurre lo mismo en el ámbito autonómico español donde no solo encontramos referencias más amplias sobre este nuevo concepto sino que incluso dos disposiciones regionales llegan a definirlo:

• Por un lado, el Anexo I de la Ley 6/2022, de 5 de diciembre, del Cambio Climático y la Transición Ecológica de la Comunidad Valenciana: Justicia climática: Abordaje para una transición ecológica justa que parte de las desigualdades globales en emisiones y en la asunción de sus consecuencias, y que reconoce y aborda las grandes desigualdades para afrontar las consecuencias del cambio climático en las personas según el sexo y el género, el origen social, tipo de empleo y capacidad económica, la etnia, y la región del mundo en la que viven;
• Y, por otro, pocos días más tarde, el Art. 4 de la Ley 6/2022, de 27 de diciembre, de cambio climático y transición energética de Canarias: Justicia climática: garantía de los derechos de las personas más vulnerables y de la equidad en las cargas e impactos del cambio climático, así como en los beneficios de la transición ecológica de forma imparcial entre el general de la población.

Otras normas regionales se limitan a mencionarlo en el contexto más genérico del principio de dignidad de la vida, entendido como la prevalencia del derecho a una vida digna, que se fundamenta en la justicia ecosocial, la justicia climática y la justicia intergeneracional e intrageneracional, interterritorial, local y global [Art. 3 de la Ley 10/2023, de 5 de abril, de bienestar para las generaciones presentes y futuras de las Islas Baleares]; o, de forma meramente colateral, también se nombra en la Ley 1/2024, de 8 de febrero, de Transición Energética y Cambio Climático (País Vasco) y en tres preceptos de la Ley Foral 4/2022, de 22 de marzo, de Cambio Climático y Transición Energética (Navarra).

En Derecho Comunitario Europeo, probablemente el instrumento más específico sea el Anexo XX del Reglamento de Ejecución (UE) 2022/2299 de la Comisión de 15 de noviembre de 2022: La justicia climática y la transición justa también abordan el reparto de los beneficios y las cargas del cambio climático desde la perspectiva de los derechos humanos. El cambio climático amenaza el disfrute efectivo de una serie de derechos humanos, incluidos el derecho a la vida, al agua y el saneamiento, a la alimentación, a la salud, a la vivienda, a la autodeterminación, a la cultura y al desarrollo.

Más allá de estas referencias legislativas puntuales y en ausencia de resoluciones judiciales al respecto, ha sido la iniciativa de la sociedad civil la que ha desarrollado este principio; por ejemplo, en su conocido artículo “Soil Not Oil. Environmental Justice in an Age of Climate Crisis”, la activista india Vandana Shiva lo resumía así: (…) la justicia climática demanda que las personas sean compensadas por el impacto del caos climático causado por la acción de otros; pero, sobre todo, demanda que cada persona, cada comunidad y cada sociedad tenga la libertad de crear y defender las economías que no causan daño al clima o a otras personas [1].

Sobre su origen, el investigador chileno Pablo Morales Estay ha señalado que: El concepto de justicia climática fue introducido en 1999 por el grupo Corporate Watch (activos miembros del movimiento de justicia ambiental), con sede en San Francisco, y proponía abordar las causas del calentamiento global, pedir cuentas a las corporaciones responsables de las emisiones (las empresas petroleras) y plantear la necesidad de la transición energética [2]. En concreto, en noviembre de 1999, Kenny Bruno, Joshua Karliner y China Brotsky -miembros del Transnational Resource & Action Center (TRAC) que publicaban sus trabajos en el citado observatorio del Corporate Watch- redactaron el contenido de un panfleto titulado «Greenhouse Gangsters vs Climate Justice» en el que defendían la creación de un movimiento por la “justicia climática” para que la sociedad exigiera responsabilidades a las grandes empresas petroleras -que, a su juicio, eran los auténticos gánsteres del efecto invernadero- y se priorizasen fundamentalmente los derechos humanos, los derechos laborales y la justicia ambiental para lograr una solución a los efectos del cambio climático [3].

Durante el verano de 2002, catorce grupos medioambientalistas e indigenistas de Asia, África y América [como el mencionado Corporate Watch o Greenpeace] se reunieron en Bali (Indonesia) para preparar la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible que se iba a celebrar pocos días después en Johannesburgo (Sudáfrica) y, como resultado, el 29 de agosto de 2002 adoptaron los veintisiete «Principios de Bali sobre Justicia Climática» [Bali Principles of Climate Justice] para comenzar a construir un movimiento internacional de todos los pueblos por la Justicia Climática.

Desde entonces, esta justicia medioambiental ha entrado en la agenda de diversas instituciones; por ejemplo, en febrero de 2002, UNICEF organizó una mesa redonda sobre esta cuestión y concluyó que la justicia climática significa vincular los derechos humanos con el desarrollo y la acción climática, poniendo el enfoque en las personas; lograrla supone comprender que no todos hemos contribuido al cambio climático de la misma manera; perseguirla conlleva combatir una serie de injusticias (social, de género, económica, intergeneracional y ambiental); y, por último, planteó cambiar los sistemas que priorizan las ganancias sobre la sostenibilidad con un enfoque transformador que abordase las cargas desiguales en ciertas comunidades, realineando la economía con los sistemas naturales.

Un último apunte doctrinal lo encontramos en los informes de evaluación [Assesment Reports (AR)] elaborados por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC); una entidad científica que se creó en 1988 por la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA-UNEP). En su sexto informe (AR6) de 2021, el IPCC reconoció, según el profesor mexicano Juan Antonio Le Clercq Ortega, la centralidad de principios de justicia climática y el reconocimiento de conocimientos locales e indígenas; definiendo aquélla como: vincular el desarrollo y los derechos humanos para lograr un enfoque centrado en el ser humano para abordar el cambio climático, salvaguardar los derechos de las personas más vulnerables y compartir las cargas y los beneficios del cambio climático y sus impactos de manera equitativa y justa [4].

Citas: [1] SHIVA, V. “Soil Not Oil. Environmental Justice in an Age of Climate Crisis”. En: Alternatives Journal, 2009, vol. 35, nº 3, p. 22. [2] MORALES ESTAY, P. “Justicia climática y su impacto en el Asia Pacífico”. En: Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2022, p. 2. [3] BRUNO, K; KARLINER, J. & BROTSKY, C. Greenhouse Gangsters vs Climate Justice. San Francisco: Transnational Resource & Action Center, 1999, p. 30. [4] LE CLERCQ ORTEGA, J. A.  “La insoportable levedad de la justicia climática en el AR6 del IPCC”. En: Foro Internacional, 2024, vol. 64, nº 3, pp. 576 y 578.

El ceremonial borgoñón

Al referirse a la presentación de cartas credenciales, el embajador José Antonio de Yturriaga Barberán ha narrado así su propia experiencia como diplomático: (…) El nombramiento del jefe de la Misión se completa con la presentación al Jefe del Estado -o a la personalidad que el Estado receptor designe- de las cartas que lo acreditan como tal. Así, el Embajador de Noruega en Irak y yo fuimos los últimos jefes de Misión en Bagdad que presentamos nuestras Cartas Credenciales al Presidente Saddam Hussein, ya que, con posterioridad, el Gobierno iraquí decidió que fueran recibidas por el Vicepresidente del Consejo Supremo de la Revolución, Izzat Ibrahim. En Kazajstán -donde fui Embajador con acreditación múltiple y residencia permanente en Moscú- la práctica seguida era que sólo los Embajadores con residencia en Alma-Ata presentaran sus credenciales al Presidente Nazerbayev, mientras que los de acreditación múltiple las entregaban al Ministro de Estado, A.K. Kekilbayev. El procedimiento que cada Estado siga para la recepción de los jefes de Misión debe ser uniforme respecto de cada clase. Es digna de mención la ceremonia de presentación de credenciales en España, que es una de las más antiguas en la Historia de la Diplomacia y que reviste gran pompa y vistosidad [1].

En ese mismo sentido, el propio Ministerio de Asuntos Exteriores español describe cómo es la llegada de nuevos Embajadores a España y la presentación de cartas credenciales: (…) La ceremonia de presentación de cartas credenciales figura entre las más antiguas aún vigentes en el mundo y es uno de los actos más solemnes que se celebran en España. Sus orígenes se remontan al ceremonial borgoñón, que el Rey Carlos I decidió adoptar y que el Rey Felipe II estableció en 1562 en la corte española con la aprobación de las Etiquetas de Palacio [se refiere a "Etiquetas de Palacio. Estilo y gobierno de la casa Real que han de observar y guardar los criados de ella en el uso y exercicio de sus oficios desde Mayordomo mayor y criados mayores hasta los demas criados inferiores y funciones de la mysma Casa Real", ordenadas año de 1562 y reformadas por Decreto Real del 22 de mayo de 1647].

La revisión por Felipe IV en 1651 incluyó oficialmente la figura del “Conductor", que ya desde 1626 asumía la función de recibir, cuidar y agasajar a los nuevos Embajadores. Carlos III le atribuyó la competencia de “introducir" y presentarlos, pasándose a denominar “Introductor de Embajadores". Precisamente, del siglo XVIII data el formato actual de la ceremonia, concretamente del Reglamento de 1717 del Rey Felipe V. Muchos de sus componentes, fundamentalmente la berlina de gala y el “coche de París", se incorporan a lo largo del siglo XIX durante los reinados de Isabel II y Alfonso XII. Este último Monarca actualizó el ceremonial en 1875, distinguiendo a los representantes diplomáticos en función de su categoría conforme al Reglamento aprobado en Viena en 1815. A pesar de algunos cambios posteriores, esta ceremonia se ha mantenido prácticamente intacta en su desarrollo hasta nuestros días (*).

Según la historiadora Lobeto Álvarez, las Casas Reales europeas de época bajomedieval utilizaron el ceremonial como la puesta en escena de un programa propagandístico, responsable del traslado de la imagen que mejor podía convenir a la institución y que mejor se adaptaba a la cultura propia. Todas bebieron de la misma fuente: el ceremonial del Imperio bizantino, transmitido por el Imperio carolingio en Europa y el visigodo en la península ibérica. Los juramentos de homenaje y fidelidad, las coronaciones, las entradas reales, y todos los actos personales que al ser protagonizados por la figura del monarca adquirían carácter oficial -bautizos, matrimonios, muertes-, se celebraban a través de ceremonias en las que el uso de los símbolos y la precedencia acordada para el resto de los participantes en el acto se conjugaban del modo establecido en las ordenanzas correspondientes [2].

Y añade: La etiqueta borgoñona llegará a España en la época de los Reyes Católicos, pero no son ellos los que la traen sino Felipe el Hermoso, descendiente de Felipe III el Bueno [Duque de Borgoña (en la imagen superior)], y su enlace con Juana la Loca. En la ceremonia de consolidación de Juana la Loca y Felipe el Hermoso, como Príncipes de Asturias, agasajará a sus suegros con un banquete borgoñón que impresionará positivamente a los Reyes, por lo ruidoso y festivo, tan diferente del uso castellano de las Coronas de Castilla y Aragón. (…) Carlos V, tras vencer en la batalla de Mühlberg en 1547, presentó a su hijo Felipe como su sucesor en los Países Bajos e instauró de forma oficial el protocolo borgoñón como el propio del Imperio español, al considerar que era el uso más correcto y adecuado para la alta categoría de sus representantes y la solemnidad que procedía en sus actos. Fue esta una decisión que repercutió en el estilo de ceremonial que iba a estar vigente en España en los siglos posteriores [2]; el denominado uso de Borgoña, ceremonial borgoñón, etiqueta borgoñona o Corte a la borgoñesa, según las épocas.

Antigua bandera de Borgoña

Aquellas primeras ordenanzas destinadas a regir el gobierno de la casa de los duques de Borgoña nacieron en el siglo XI, tomando como base la etiqueta de Bizancio mandada redactar en el siglo X por Constantino X en el códice llamado “De ceremonias aulae bizantine” el cual, sirvió además como modelo para Occidente. (…) Gobernada desde el siglo XI por la dinastía de los Capetos y, más tarde por la dinastía de los Valois, Borgoña logró no sólo mantener su carácter acaudalado sino también su cultura; recordemos, como señala la profesora Albaladejo Martínez, que Borgoña, situada muy cerca de la franja oriental, heredó los usos y hábitos del Imperio Bizantino y, gracias a su creciente economía, la independencia política de la que gozó desde el siglo IX y su interés de propagar una imagen que se equiparara a la de otras cortes europeas de mayor rango, mantuvo a lo largo de los siglos estas tradiciones convirtiéndose en un referente desde el punto de vista de las costumbres [3].

Pierre P. Prud´hon | Glorificación del Gobierno de Borgoña (1786)

Para concluir, las características fundamentales de este [fastuoso] protocolo eran, según el profesor Fernández Vázquez:

• Orden estrictamente riguroso: Cada procedimiento y modo de comportamiento estaban escritos, se sabía exactamente dónde se debía sentar cada persona, cómo se le servía y en qué orden...
• Existía una enorme corte de personalidades con funciones específicas de protocolo que debían cumplir estas normas con disciplina.
• La uniformidad en la celebración de los actos organizados en los distintos territorios que poseía el ducado. Se dictaminó que todas las ceremonias reunieran las mismas características, independientemente del lugar en que se organizasen (de esta norma surgió una de las pretensiones del Ordenamiento General de Precedencias en el Estado, de 1983, donde se establecen las disposiciones que deben aplicarse en el conjunto de territorios del Estado. Así, se aplican unas mismas normas protocolarias en las mismas circunstancias, aunque en autonomías diferentes) [4].

Citas: [1] DE YTURRIAGA BARBARÁN, J. A. Los órganos del Estado para las relaciones exteriores. Compendio de Derecho Diplomático y Consular. Madrid: Imprenta de la Oficina de Información Diplomática, 2015, p. 134. [2] LOBETO ÁLVAREZ, A. Mª. “Ceremonial borgoñón: un repaso bibliográfico”. En: Estudios Institucionales, 2024, vol. 11, nº 20, pp. 257 a 260. [3] ALBALADEJO MARTÍNEZ, Mª. “Fasto y etiqueta de la casa de Austria. Breves apuntes sobre su origen y evolución”. En: IMAFRONTE, 2008, nº 19-20, p. 11. [4] FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, J. J. “Antecedentes históricos del protocolo y su influencia a través de la historia en los Estados, en la sociedad y en la política en España y Europa”. En: Anuario jurídico y económico escurialense, 2012, nº 45, p. 748.

La regulación de la economía social (internacional)

Los preámbulos de la normativa española que regula este sector económico -tanto el marco legal estatal (Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social) como autonómico (Galicia, Canarias, La Rioja y Aragón han aprobado disposiciones propias)- incluyen exposiciones de motivos muy didácticas; por ejemplo, la norma nacional explica que: (…) El marco histórico de nacimiento del concepto moderno de Economía Social se estructura a través de las primeras experiencias cooperativas, asociativas y mutualistas que surgen desde finales del siglo XVIII y se desarrollan a lo largo del siglo XIX en distintos países de Europa (Inglaterra, Italia, Francia o España). A partir de este concepto tradicional de origen decimonónico que engloba a las cooperativas, mutualidades, fundaciones y asociaciones, se fueron sucediendo en la década de los años 70 y 80 del pasado siglo y en distintos países europeos, declaraciones que caracterizan la identificación de la economía social en torno a distintos principios. De este modo, en Francia la «Charte de l´économie sociale» [1980] define el término de economía social como «el conjunto de entidades no pertenecientes al sector público que con funcionamiento y gestión democráticos e igualdad de derechos y deberes de los socios, practican un régimen especial de propiedad y distribución de las ganancias, empleando los excedentes del ejercicio para el crecimiento de la entidad y mejora de los servicios a la comunidad». En este mismo sentido, el «Conseil Wallon de l´Économie sociale» hace lo propio en Bélgica [el Consejo Valón de la Economía Social (CWES) se constituyó de acuerdo con lo previsto por los Arts. 4 y 5 del decreto relativo a la economía social de 20 de noviembre de 2008].

Y añade: En 1992 el Comité Económico y Social Europeo [órgano consultivo de la Unión Europea (en adelante, CESE)] presentó tres Propuestas de Reglamento de Estatutos de la Asociación Europea, de la Cooperativa Europea y de la Mutualidad Europea. De estas iniciativas llegó a término el Reglamento por el que se aprueba el Estatuto de la Sociedad Cooperativa Europea (Reglamento CE 1435/2003 del Consejo, de 22 de julio de 2003) y la Directiva por la que se completa el Estatuto de la Sociedad Cooperativa Europea en lo que respecta a la implicación de los trabajadores (Directiva 2003/72/CE del Consejo, de 22 de julio). El Reglamento caracteriza a las cooperativas como agrupaciones de personas que se rigen por principios de funcionamiento específicos diferentes de los de otros agentes económicos, caracterizados por la primacía de la persona. Esta primacía de la persona se refleja en disposiciones específicas relativas a las condiciones de adhesión, renuncia y exclusión de las socias y los socios; en la regla una persona, un voto, y en la imposibilidad de que sus integrantes ejerzan un derecho sobre el activo de la sociedad cooperativa.

La Carta de principios de la Economía Social en [10 de abril de] 2002 [y revisada en 2015] de la Conferencia Europea de Cooperativas, Mutualidades, Asociaciones y Fundaciones (CEP-CEMAF), antecesora de la actual asociación europea de economía social (Social Economy Europe), introduce en el acervo comunitario un conjunto de principios que permiten plasmar una realidad diferenciada de las entidades de la economía social, tales como la primacía de la persona y del objeto social sobre el capital, la adhesión voluntaria y abierta, el control democrático por sus integrantes, conjunción de los intereses de las personas usuarias y del interés general, defensa y aplicación de los principios de solidaridad y responsabilidad, autonomía de gestión e independencia respecto de los poderes públicos y el destino de los excedentes a la consecución de objetivos a favor del desarrollo sostenible, del interés de los servicios a sus integrantes y del interés social. Esta realidad palpable y concreta ha trascendido posteriormente al ámbito comunitario en el propio Parlamento Europeo, por medio del Informe 2008/2250 (INI) de 26 de enero de 2009 o en el propio Comité Económico y Social Europeo, a través de distintos dictámenes, como «Economía Social y mercado único» en el año 2000, o más recientemente el dictamen de «Distintos tipos de empresas» del año 2009 (…). Como es evidente, la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social se refiere tan solo a los precedentes anteriores a su fecha de aprobación. A partir de 2011 podemos tomar como referencia las normas autonómicas.

La pionera Ley 6/2016, de 4 de mayo, de la economía social de Galicia se limitó a mencionar tan solo dos párrafos de precedentes europeos pero ambos son claves: (…) Las instituciones de la Unión Europea han puesto de manifiesto reiteradamente la importancia de la economía social, que contribuye a un modelo económico sostenible en el cual las personas son más importantes que el capital y que pone en evidencia un modelo de empresas que no se caracteriza por el tamaño o por el sector de actividad, sino por el respeto a valores comunes, y cuyo motor principal no es la rentabilidad financiera, sino los beneficios para toda la sociedad. En este sentido, es necesario destacar por su relevancia el [ya citado] Informe 2008/2250 (INI), de 26 de enero de 2009, del Parlamento Europeo, que considera la economía social como agente clave para el logro de los objetivos de Lisboa, estableciendo los medios necesarios para conseguirlos, dando una visibilidad institucional clara a la realidad de la economía social, instando a decidir qué políticas pueden ser determinantes para ayudar a este sector, tales como establecer clarificaciones conceptuales y estadísticas o fomentar programas europeos que la favorezcan.

Por su parte, la Ley 9/2022, de 20 de julio, sobre economía social y solidaria de La Rioja, además de reiterar la importancia de la economía social en Europa, por su contribución a la creación de un modelo económico sostenible e inclusivo, y referirse a diversas iniciativas y propuestas legislativas comunitarias, señala al respecto que todo ese marco se concreta en el Plan de Acción Europeo de Economía Social, presentado el pasado 9 de diciembre de 2021, que establece el marco general para la promoción de la economía social del continente con el fin de aprovechar su potencial económico y de creación de empleo, así como su contribución a una transición ecológica y digital justa e inclusiva. La importancia de este sector en Europa para el desarrollo económico y social es innegable y así se plasma en el informe publicado en 2017 por el Comité Económico y Social Europeo, en el que se indica que el sector de la economía social y solidaria engloba 2,8 millones de organizaciones en Europa, que proporcionan empleo directo remunerado a 13,6 millones de personas (alrededor del 6,3  % de la población ocupada en la UE-28). Además, 82,8 millones de personas desarrollan actividades como voluntarias en organizaciones relacionadas con la economía social y solidaria. Por otro lado, existen 232 millones de miembros asociados y asociadas a cooperativas, mutuas y organizaciones similares. Datos económicos que también se reflejaron en la parte expositiva de su coetánea Ley 7/2022, de 1 de diciembre, de Economía Social de Aragón.

En cambio, la Ley 3/2022, de 13 de junio, de Economía Social de Canarias retoma de nuevo la parte más histórica: (…) La economía social, como actividad, es esencia de la existencia misma de las asociaciones populares y las cooperativas. Los principios y valores de actuación del asociacionismo popular fueron sistematizados por el cooperativismo histórico y sin duda son los que han permitido dar forma al concepto actual de economía social. (…) Sin duda, es en la Inglaterra de finales del siglo XVIII y comienzos del XIX cuando las experiencias cooperativas de los trabajadores industriales se manifiestan como fórmula que sirven para encauzar las dificultades de sus duras condiciones de vida. Ciertamente, los postulados socialistas encuentran el entorno reivindicativo de un movimiento obrero con la finalidad de conseguir la emancipación de las clases trabajadoras. Los congresos cooperativos se desarrollan en este entorno, con la participación directa del movimiento sindical. Estas prácticas cooperativas son las que inciden en la famosa experiencia de la cooperativa de Rochdale (Inglaterra), creada por 28 obreros en el año 1844. Los principios cooperativos que regularon el funcionamiento de la cooperativa de Rochdale [Rochdale Society of Equitable Pioneers] fueron adoptados por toda clase de cooperativas. Con estos antecedentes se crea en Londres (1895) la Alianza Cooperativa Internacional (ACI) dando forma al concepto de Economía Social. En 1995 la ACI adoptó la Declaración revisada sobre la Identidad Cooperativa, que estableció la definición de una cooperativa, sus valores y principios cooperativos.

Junto a los instrumentos comunitarios que se citan en la normativa española, en el ámbito de la Unión Europea también podemos destacar:

• La propuesta nº 36 de la Comunicación de la Comisión Europea de 27 de octubre de 2010 titulada “Hacia un Acta del Mercado Único. Por una economía social de mercado altamente competitiva, Cincuenta propuestas para trabajar, emprender y comerciar mejor todos juntos” en la que el ejecutivo de Bruselas señaló que: Durante esta primera década del siglo XXI se ha observado en Europa y en el resto del mundo la existencia de un enorme potencial de innovación en el ámbito de la economía social. Sin renunciar necesariamente a la lógica lucrativa, estos proyectos, fruto de la voluntad de una persona o un grupo de personas, han aportado soluciones creativas a problemas socioeconómicos importantes causados, a menudo, por una situación de exclusión (acceso a los productos agroalimentarios, a la vivienda, a la atención sanitaria, al mercado de trabajo, a los servicios bancarios, a servicios que facilitan la inserción de las personas con discapacidad, etc.), así como por el envejecimiento de la población. La innovación aportada por estos nuevos modelos genera crecimiento económico y un impacto positivo para todos los interesados (empresarios, asalariados, consumidores, inversores y otros interlocutores financieros, etc.). La organización de las adquisiciones públicas y privadas (políticas de compra en el sector privado y responsabilidad social de las empresas), el mejor acceso a la financiación (bancaria o de los mercados de capitales, en particular mediante el recurso al ahorro ocioso), el establecimiento de un nuevo régimen de fondos de inversión para promover, ante el sector financiero y los consumidores de productos financieros, las inversiones en proyectos muy innovadores en el plano social, económico y tecnológico, y mejorar la liquidez de dichas inversiones, y la aplicación de herramientas de comunicación ad hoc contribuirán a fomentar estas actuaciones; y
• Tras referirse al mencionado Plan de acción para la economía social aprobado por la Comisión el 9 de diciembre de 2021, la Recomendación del Consejo, de 27 de noviembre de 2023, sobre el desarrollo de condiciones marco para la economía social nos brinda una de las última definiciones de este modelo: «economía social»: un conjunto de entidades de Derecho privado que proporcionan bienes y servicios a sus miembros o a la sociedad, incluidas formas organizativas como las cooperativas, las mutualidades, las asociaciones (también las organizaciones benéficas), las fundaciones o las empresas sociales, así como otras formas jurídicas, que funcionan de conformidad con los siguientes principios y características fundamentales: 1) La primacía de las personas, así como de la finalidad social o medioambiental, sobre el beneficio; 2) La reinversión de todos o la mayoría de los beneficios y excedentes para perseguir sus fines sociales o medioambientales y llevar a cabo actividades en interés de sus miembros/usuarios («interés colectivo») o de la sociedad en general («interés general»), y; 3) Gobernanza democrática o participativa. Asimismo, también incluye una parte expositiva muy didáctica; por ejemplo, reconoce que la economía social, también conocida en algunos Estados miembros como «economía solidaria» o «economía social y solidaria», abarca una amplia gama de entidades con diferentes modelos empresariales y organizativos que priorizan los fines sociales, incluidos los objetivos sociales y medioambientales, frente al beneficio. Las entidades de la economía social y su definición pueden variar ligeramente entre Estados miembros y pueden adoptar diversas formas jurídicas y estatutos, como cooperativas, mutualidades, asociaciones, fundaciones y empresas sociales. A continuación, destaca que las entidades de la economía social promueven un esfuerzo multilateral centrado en una cultura de participación, rendición de cuentas y transparencia destinado a lograr un objetivo común; y que suelen tratar de crear oportunidades económicas que promuevan la inclusión social y la integración en el mercado laboral de los grupos desfavorecidos, especialmente las personas con discapacidad o aquellas con problemas de salud mental. Concluyendo que: Las nuevas empresas en la economía social pueden ser un poderoso vehículo para la creación de empleo y un cambio social positivo.

PD: para tener una visión lo más amplia posible, entre los trece dictámenes elaborados por el CESE en este campo, podemos reseñar el de 26 de abril de 2021, sobre «El papel de la economía social en la creación de empleo y en la aplicación del pilar europeo de derechos sociales» porque observó que a nivel internacional, se ve cada vez más en la economía social un agente decisivo e importante, capaz de expresar la capacidad organizativa y transformadora de la sociedad civil; y reiteró el reconocimiento sustancial de la economía social refrendado por estudios elaborados por instituciones y organismos internacionales como la OCDE, las Naciones Unidas y la OIT; en referencia, por orden cronológico, a:

• La Recomendación del Consejo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sobre la Economía Social y Solidaria y la Innovación Social, de 10 de junio de 2022 donde afirma que: la economía social, también denominada en algunos países economía solidaria y/o economía social y solidaria, se compone de un conjunto de organizaciones como asociaciones, cooperativas, organizaciones mutualistas, fundaciones y, más recientemente, empresas sociales. En algunos casos, forman parte de la economía social iniciativas comunitarias, populares y espontáneas, así como organizaciones sin fines de lucro, en cuyo caso se le denomina economía solidaria. Por lo regular, la actividad de dichas entidades es impulsada por sus objetivos sociales, por valores solidarios, por la preponderancia de las personas sobre el capital y, en la mayoría de los casos, por una gobernanza democrática y participativa;

• La Resolución relativa al trabajo decente y la economía social y solidaria (ESS), adoptada en la 110ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (OIT) de la misma fecha, 10 de junio de 2022. La ESS engloba a empresas, organizaciones y otras entidades que realizan actividades económicas, sociales y medioambientales de interés colectivo o general, que se basan en los principios de la cooperación voluntaria y la ayuda mutua, la gobernanza democrática o participativa, la autonomía y la independencia, y la primacía de las personas y el fin social sobre el capital en la distribución y el uso de los excedentes o los beneficios, así como de los activos. Las entidades de la ESS aspiran a la viabilidad y la sostenibilidad a largo plazo y a la transición de la economía informal a la economía formal, y operan en todos los sectores de la economía. Ponen en práctica un conjunto de valores que son intrínsecos a su funcionamiento y acordes con el cuidado de las personas y el planeta, la igualdad y la equidad, la interdependencia, la autogobernanza, la transparencia y la rendición de cuentas, y el logro del trabajo decente y de medios de vida dignos. En función de las circunstancias nacionales, la ESS comprende cooperativas, asociaciones, mutuales, fundaciones, empresas sociales, grupos de autoayuda y otras entidades que operan según sus valores y principios.  

• Y, por último, en la A/RES/77/281, de 18 de abril de 2023, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Resolución «Promoción de la economía social y solidaria para el desarrollo sostenible» en la que reconoció su función en la promoción de la democracia y la justicia social; y su contribución a un crecimiento económico más inclusivo y sostenible al buscar un nuevo equilibrio entre la eficiencia económica y la resiliencia social y ambiental que fomenta el dinamismo económico y favorece una transición digital justa y sostenible, la protección social y ambiental y el empoderamiento sociopolítico de las personas en relación con los procesos de toma de decisiones y los recursos.

El hermanamiento de las ciudades como medio de cooperación internacional

Durante su vigésimo sexto periodo de sesiones, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la breve A/RES/2861(XXVI), de 20 de diciembre de 1971 titulada así: “El hermanamiento de las ciudades como medio de cooperación internacional”. Según el órgano plenario de la ONU, el hermanamiento de ciudades es un mecanismo de cooperación de un valor excepcional, porque pone en contacto, entre los países, no solamente a los dirigentes locales, sino a poblaciones enteras; asimismo, la Asamblea se mostró convencida de que: si se realiza entre ciudades de países industrializados y ciudades de países en desarrollo, el hermanamiento suma al enriquecimiento intelectual y moral de las partes un aporte técnico y material a veces considerable en favor de las ciudades en crecimiento, directamente utilizable, sin gastos administrativos y sin que sufra el espíritu de igualdad entre las partes, la cooperación internacional de las colectividades locales puede desempeñar una función importante en la unión de los pueblos.

Dentro del Sistema de las Naciones Unidas, otro de los órganos principales de la ONU, el Consejo Económico y Social (ECOSOC) ya había abordado este tema en los años 60 como medio de cooperación que debería fomentar esta organización, en su Resolución 1028 (XXXVII), de 13 de agosto de 1964; y, posteriormente, también se planteó, por ejemplo, mediante una enmienda española en la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura [UNESCO (uno de los quince organismos especializados de la ONU)] de 16 de noviembre de 1983, para favorecer el establecimiento y el funcionamiento de todas las actividades de cooperación intermunicipal, en particular los hermanamientos de cooperación.

Uno de los precedentes más singulares de este mecanismo de cooperación se remonta a la II República Española, cuando el 31 de mayo de 1934, el alcalde de Toledo (actual Castilla-La Mancha), Guillermo Perezagua, recibió una comitiva de su homónima ciudad de Ohio (EE.UU.) presidida por el vicealcalde de la “Toledo americana” Charles D. Hoover. La delegación estadounidense también contó, entre otras personalidades, con la asistencia de Henry J. Doermann, rector de la University of Toledo, fundada en 1872, y verdadero artífice del hermanamiento porque ya venía manteniendo contactos con la «ciudad imperial» desde 1931, con el objetivo de utilizar el águila del escudo municipal en el emblema de su centro universitario. Hasta el 5 de junio los invitados encadenaron actos, visitas, convites y veladas de todo tipo [1]. Hoy en día, el callejero del casco histórico toledano todavía luce con orgullo la vía dedicada al Toledo de Ohio.

Fue durante la II Guerra Mundial cuando se llevó a cabo el primer hermanamiento formal de dos localidades: Coventry [en Inglaterra (Reino Unido)] y Stalingrado [actual Volgogrado (Rusia)] cuando seiscientas mujeres inglesas quisieron enviarles a las mujeres rusas una muestra de solidaridad por la devastación que a ellas también les había ocasionado aquel conflicto: From this city scarred and ravaged by the arch enemy of civilisation, our hearts go out to you, who now face slaughter and suffering even more fearful [Desde esta ciudad marcada y asolada por el archienemigo de la civilización -se refiere a la Alemania nazi-, nuestros corazones están con vosotras, que os enfrentáis ahora a masacres y sufrimientos aún más temibles] [2]. El protocolo de hermanamiento se formalizó en 1944 -paradójicamente, en 2022, el Coventry City Council decidió suspenderlo por la invasión de Rusia a Ucrania- y le siguieron otros protocolos con las localidades alemanas de Kiel (1947) y Dresde (1956).

El Diccionario Panhispánico del Español Jurídico incluye estos acuerdos entre las acepciones que contempla para definir los conceptos de carta de hermandad o carta de hermanamiento: (…) Escritura en la que se refleja el pacto entre dos comunidades, pueblos o entidades para hacerse partícipes de bienes temporales y espirituales. En la actualidad es puramente simbólico y frecuente entre ciudades. Por su parte, el Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE) -una organización pionera creada en 1951- se refiere a estos hermanamientos así: A twinning is the coming together of two communities seeking, in this way, to take action with a European perspective and with the aim of facing their problems and developing between themselves closer and closer ties of friendship [Un hermanamiento es el encuentro de dos municipios que quieren proclamar su asociación para actuar en un ámbito europeo, confrontar sus problemas y desarrollar entre ellos relaciones de amistad cada vez más estrechas] [3].

De hecho, en 2008, la CMRE llegó a publicar una guía práctica sobre “Los hermanamientos para el mundo de mañana” que reprodujo aquella definición y afirmó que: En cada etapa de la construcción europea, los hermanamientos han desempeñado un papel fundamental. Durante la reconciliación entre naciones inmediatamente posterior a la II Guerra Mundial, y después en las sucesivas fases de ampliación, estos han facilitado la integración de nuevos países miembros y de sus poblaciones. Y en la actualidad, ya profundamente arraigados en las costumbres culturales de los europeos, permiten a los ciudadanos, y más concretamente a los jóvenes, encontrarse, entablar relaciones amistosas duraderas y descubrir puntos en común. Fuera de la Unión Europea, los hermanamientos contribuyen también a crear relaciones de confianza y comprensión mutua. En los Balcanes, en Europa oriental o en los países mediterráneos, ayudan a construir una política de vecindad estable y duradera. Más allá, en nuestras relaciones con los países del sur, los acuerdos entre ciudades se han convertido en una de las herramientas esenciales de la ayuda europea al desarrollo. En un mundo de regiones cada vez más interrelacionadas y retos comunes, las ciudades del norte y del sur están obligadas a trabajar juntas cada vez más (…). Y añade uno de los pocos datos que existen en este ámbito: Durante los quince últimos años el número de hermanamientos ha aumentado considerablemente. Un estudio realizado en 2006 sobre las asociaciones miembros del CCRE en 35 países contabiliza más de 17.000 hermanamientos en Europa, cada uno de los cuales implica al menos a dos colectividades.

Desde un punto de vista jurídico, podemos encuadrar los hermanamientos entre los acuerdos internacionales no normativos: Conforme al derecho español, acuerdo internacional concluido por entidades de la Administración pública española (de cualquier nivel, incluidos entes autónomos) con entes extranjeros, cualquiera que sea su denominación, cuyo objeto es establecer declaraciones de intenciones o compromisos de actuación en materias políticas, técnicas o logísticas. No es un tratado ni un acuerdo internacional administrativo, no genera obligaciones jurídicas ni está regido por el derecho internacional (DPEJ) que, el Art. 11.4 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (LAESEE), prevé que puedan celebrar las entidades que integran la Administración Local con los órganos análogos de otros sujetos de derecho internacional, no vinculantes jurídicamente para quienes los suscriben, sobre materias de su competencia.

Desde 1978, Valladolid, por ejemplo, se ha hermanado con Morelia (México), Lille (Francia), Orlando (Estados Unidos) y Florencia y Lecce (Italia); asimismo, ostentan el título de ciudades amigas Kenitra (Marruecos), Ahmedabad (India), Boston (Estados Unidos) y Guadalajara (México). Todos ellos son compromisos políticos sin efectos jurídicos.

Citas: [1] DEL CERRO MALAGÓN, R. “Welcome. La visita de la Comisión de Toledo de Ohio  en 1934”. En: ABC, 23 de junio de 2024. [2] NEWBOLD, E. B. Portrait of Coventry. Londres: Robert Hale, 1972, p. 105. [3] HUMER, A. “Solidarität mit Nicaragua?”. En: ÖFSE Forum, 2013, nº 55, p. 50.

¿En qué consiste la «fórmula de Viena»?

El Art. 1 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, adoptado en la capital austriaca el 23 de mayo de 1969, define «tratado» como: un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular [en referencia a que los «tratados» también pueden llamarse convención, convenio, acuerdo, declaración, constitución, carta, acta, concordato, arreglo, armisticio, etc.]. Doce años, más tarde, el 10 de diciembre de 1981, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la resolución A/RES/36/112 titulada “Examen del procedimiento de elaboración de tratados multilaterales” para que el Secretario General de esta Organización preparase y publicase un Manual de cláusulas finales de los tratados internacionales. En su primer párrafo, el órgano plenario de la ONU tuvo presente que los tratados multilaterales son una importante fuente primordial de derecho internacional y que su elaboración, encaminada al desarrollo progresivo del derecho internacional y su codificación, constituye una parte importante de la labor de las Naciones Unidas y de la comunidad internacional en general.

Un tratado multilateral abierto -es decir, aquel acuerdo internacional donde se contempla que, en un futuro, puedan adherirse otras partes- suele incluir una cláusula final con la denominada «fórmula de todos los Estados» que se ha utilizado a menudo -como recuerda el citado Manual- en los tratados multilaterales que procuran la participación universal (por ejemplo, los tratados relativos al desarme, los derechos humanos, asuntos penales y el medio ambiente). Veamos algunos ejemplos clásicos:

• El Art. 32 del Convenio para la Protección de los Bienes Culturales en caso de conflicto armado [La Haya, 14 de mayo de 1954] señaló al respecto que: la presente Convención quedará abierta a la adhesión de todos los Estados no signatarios.
• El Art. 16 de la Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, hecha en Nueva York el 14 de diciembre de 1973 estipuló que: la presente convención estará abierta a la adhesión de cualquier Estado.
• En el marco del Sistema Antártico, el Art. XXII de la Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA), hecha en Camberra el 20 de mayo de 1980, dispuso que: La presente convención estará abierta a la adhesión de cualquier Estado interesado en actividades de investigación o recolección relacionadas con los recursos vivos marinos a que se aplica la presente convención.
• El Art. 307 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), hecha en Montego Bay (Jamaica) el 10 de diciembre de 1982, regula que: Esta Convención quedará abierta a la adhesión de los Estados y las demás entidades mencionadas en el artículo 305 [en referencia a las organizaciones internacionales]; o
• El Art, 15 de la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción: Esta Convención, hecha en Oslo, Noruega, el 18 de septiembre de 1997, estará abierta a todos los Estados para su firma en Ottawa, Canadá, del 3 al 4 de diciembre de 1997, y en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York, a partir del 5 de diciembre de 1997 hasta su entrada en vigor.

En estos casos, al cumplir con su función de depositario de los tratados multilaterales, el Secretario General de la ONU podría llegar a verse ante la tesitura de si un territorio u otra entidad quedaría incluido, o no, bajo la fórmula tan genérica de “cualquier Estado” o “todos los Estados”; pensemos, ahora mismo, en los supuestos de Taiwán, Kosovo, Transnistria, Somalilandia o la República Turca del Norte de Chipre. Desde los años 70, la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Secretaría se deja orientar por el criterio de la Asamblea General cuando se prevea alguna dificultad a la hora de aceptar un instrumento de adhesión.

En plena Guerra Fría, para remediar aquella incertidumbre cuando se plantearon algunas diferencias acerca de si determinadas entidades se debían reconocer como Estados y si tenían la capacidad de ser partes en un tratado [casos de Vietnam del Norte, Corea del Norte o la República Democrática de Alemania] se ideó la «fórmula de Viena» para identificar con sumo detalle las entidades legitimadas para participar en un tratado; permitiendo la participación en un tratado de los Estados Miembros de las Naciones Unidas, las Partes en el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia y los Estados miembros de los organismos especializados o, en determinados casos, de cualquier otro Estado invitado a ser parte por la Asamblea General. Como en el caso anterior, veamos algunos ejemplos:

• El Art. 17 de la Convención sobre el comercio de tránsito de los Estados sin litoral, hecho en Nueva York el 8 de julio de 1965 especificó que: La presente Convención estará abierta hasta el 31 de diciembre de 1965 a la firma de todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas o de algún organismo especializado, así como de todo Estado Parte en el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia y de cualquier otro Estado invitado por la Asamblea General de las Naciones Unidas a ser Parte en la Convención.
• El Art. 50 de la Convención sobre las Misiones Especiales y Protocolo Facultativo sobre la solución obligatoria de Controversias, hechos en Nueva York el 8 de diciembre de 1969 enumeró: La presente Convención estará abierta a la firma de todos los Estados miembros de las Naciones Unidas o de algún organismo especializado o del Organismo Internacional de Energía Atómica, así como de todo Estado parte en el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia y de cualquier otro Estado invitado por la Asamblea General de las Naciones Unidad a ser Parte de la Convención, hasta el 31 de diciembre de 1970, en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York.
• El Art. 28 de la la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, hecha en Viena el 20 de diciembre de 1988: La presente Convención quedará abierta a la adhesión de todo Estado, de Namibia, representada por el Consejo de las Naciones Unidas para Namibia, y de las organizaciones regionales de integración económica a las que se hace referencia en el inciso c) del artículo 26. La adhesión se efectuará mediante el depósito de un instrumento de adhesión ante el Secretario general.
• El Art. 20 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, hecho en Nueva York el 9 de mayo de 1992: La presente Convención estará abierta a la firma de los Estados miembros de las Naciones Unidas o de un organismo especializado o que sean partes en el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia y de las organizaciones regionales de integración económica en Río de Janeiro, durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y posteriormente en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York del 20 de junio de 1992 al 19 de junio de 1993.
• Los Arts. 23 y 24 de la Convención para la Conservación y Ordenación de los Recursos Pesqueros de Alta Mar del Océano Pacífico Norte [hecha en Tokio, el 24 de febrero de 2012]: La presente Convención estará abierta a la adhesión de los Estados (…) que participaron en las reuniones multilaterales sobre la ordenación de la pesca de alta mar en el océano Pacífico Norte.

Derecho Diplomático (VII): las misiones especiales

(…) En su primer período de sesiones, celebrado en 1949, la Comisión de Derecho Internacional eligió las "relaciones e inmunidades diplomáticas" como una de las materias cuya codificación le parecía conveniente y posible. Sin embargo, no la hizo figurar entre aquellas a las que daba prioridad; por ese motivo, no empezó a debatir este tema hasta 1954 cuando, en su sexto período de sesiones, la Comisión decidió comenzar su labor sobre este asunto, designando como Relator Especial al Sr. A. E. F. Sandström aunque debido a la falta de tiempo, la Comisión no pudo abordar el examen de la cuestión hasta 1957, en su noveno período de sesiones, durante el cual examinó en efecto el tema de las "relaciones e inmunidades diplomáticas". Como resultado final, aquel proyecto acabó siendo adoptado en el Convenio sobre Relaciones Diplomáticas firmado en Viena el 18 de abril de 1961. En ese contexto, el § 51 del informe que elaboró el magistrado sueco incluyó un párrafo muy significativo: El proyecto sólo se refiere a las misiones diplomáticas permanentes. Las relaciones diplomáticas entre Estados también revisten otras formas, que pueden designarse con la expresión "diplomacia ad hoc" y que comprenden los enviados itinerantes, las conferencias diplomáticas y las misiones especiales enviadas a un Estado con una finalidad determinada (*).

Las misiones especiales a las que se refería el relator de la ONU han existido desde la Antigüedad más remota y constituyen una modalidad de diplomacia que se practicó mucho antes de que los Estados establecieran sus misiones permanentes a partir del siglo XV. Veamos dos ejemplos medievales de misiones especiales que viajaron hasta Asia -en concreto, a Tartaria y el Imperio Timúrida- desde los reinos cristianos de la Península Ibérica:

• Por un lado, el rey Jaime I de Aragón, durante la Navidad de 1268 estaba en Toledo, a donde había viajado para asistir a la primera misa del nuevo arzobispo de la ciudad, su hijo Sancho, y allí recibió noticias de [Jaime (Jacme, en occitano)] Alarich, el emisario enviado al Oriente desde Perpiñán, quien acababa de regresar en compañía de dos tártaros con una invitación al rey de Aragón para que viajara a ultramar. (…) el Conquistador se sentía halagado y había resuelto partir. Abandonó Toledo de inmediato con los 60.000 besantes [Antigua moneda bizantina de oro o plata, que también tuvo curso entre los musulmanes y en el occidente de Europa (DRAE)] que el rey Alfonso [X de Castilla] le había dado como contribución y regresó a Valencia, donde vio a los tártaros y a un enviado del emperador [bizantino] Miguel Paleólogo que (…) también le instó a ir a Oriente [1].
• Y, por otro, el rey Enrique III de Castilla y León, movido por la curiosidad de saber lo que estaba ocurriendo, envió a la corte de Timur [Tamerlán] una misión especial a cuyo frente iban Ruy González de Clavijo, Gómez de Salazar y Fray Alonso Paez de Santa María. Cruzaron el norte de Persia hasta llegar a Samarcanda donde se encontraba la corte de Timur, y no sólo se presentaron en la misma corte, sino que fueron testigos de los acontecimientos de primer orden que estaban ocurriendo en esa parte del mundo. (…) Su llegada a Persia se produjo el 1 de junio de 1404 [2].

Según el Anuario de la Comisión de Derecho Internacional (CDI) de 1963: (…) En el curso de los siglos XVII y XIX se enviaban con frecuencia misiones de esa clase, con objeto de ofrecer una representación oficial apropiada en ciertas ocasiones de gran solemnidad, tales como las coronaciones o las bodas de soberanos, o con el fin de que se encargasen de negociaciones políticas importantes, en particular las que tenían lugar en los congresos internacionales. Pensemos, por ejemplo, en la misión especial que el rey Rama IV de Siam [actual Tailandia] que muestra este cuadro rindiendo pleitesía en el Palacio de Fontainebleau, el 27 de junio de 1861, ante el emperador francés Napoleón III.

Aquella diplomacia volante o sedentaria -llamada así por la doctrina, con cierto tono despectivo, en contraposición con las misiones diplomáticas permanentes- contaba con escasas regulaciones (cabe destacar que el Art. 2 de la Convención de La Habana sobre los funcionarios diplomáticos, de 20 de febrero de 1928, especificó que los funcionarios diplomáticos extraordinarios son “los encargados de misión especial”; y el Art. 9 reguló que ellos “gozan de las mismas prerrogativas e inmunidades que los ordinarios”) y no entró con fuerza a formar parte de la agenda de la CDI hasta los años 60, cuando el citado relator Sandström afirmó que, a veces, un Estado confía el cumplimiento de un encargo diplomático especial en un Estado extranjero a un agente diplomático ajeno a la misión permanente que tiene acreditada en ese Estado [con motivo de ciertas ceremonias o para negociar un acuerdo]. La razón puede ser el deseo de dar mayor relieve al acto de que se trate, o bien el deseo de emplear en la negociación diplomática, sin aumentar ni cambiar el personal de la misión permanente, a cierto personal (por ejemplo, a expertos en alguna materia) que la misión permanente no puede suministrar. Finalmente, la Comisión debatió el proyecto de una nueva Convención, entre 1963 y 1967, convencida de que por sus funciones y su naturaleza, se trataba de una institución diferente a las misiones diplomáticas, y se lo remitió a la Asamblea General de la ONU.

El órgano plenario de las Naciones Unidas adoptó la Convención sobre las Misiones Especiales mediante la A/RES/2530(XXIV), de 8 de diciembre de 1969. Tras recordar que, para entonces, la ONU ya había aprobado los Convenios de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (1961) y sobre Relaciones Consulares (1963), la resolución se mostró convencida de que una Convención Internacional sobre las Misiones Especiales complementaría esas dos Convenciones y contribuiría al desarrollo de las relaciones amistosas entre las naciones; definiendo las misiones especiales como: una misión temporal, que tenga carácter representativo del Estado, enviada por un Estado ante otro Estado con el consentimiento de este último para tratar con él asuntos determinados o realizar ante él un cometido determinado. Entró en vigor el 21 de junio de 1985 (para España, el 30 de junio de 2001). Hoy cuenta con 40 Estados parte.

En esa misma línea, con una redacción similar a la prevista por la Convención de Nueva York de 1969 –aunque no la llega a mencionar expresamente- el Art. 46.1 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, las define así en España: Las Misiones Diplomáticas Especiales representan temporalmente al Reino de España ante uno o varios Estados, con su consentimiento, para un cometido concreto, o ante uno o varios Estados donde no existe Misión Diplomática permanente o ante el conjunto de Estados, para un cometido de carácter especial. La normativa española añade algunos aspectos muy interesantes de carácter formal: La Misión Diplomática Especial se creará a iniciativa del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe del Consejo Ejecutivo de Política Exterior, mediante real decreto en el que se fijará su cometido y los criterios para determinar el inicio y el final de la Misión. (…) El Jefe de la Misión será designado por real decreto aprobado por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, con el título de Embajador en Misión Especial (…).

En cuanto al contenido de la Convención de 1969: los Arts. 1 a 18 y 20 de la Convención sobre las Misiones Especiales se refieren a la terminología, y al envío, la estructura y el funcionamiento de la misión. El párrafo 2 del Art. 9 y los Arts. 19 y 21 a 49, los privilegios e inmunidades. Las cláusulas finales (Arts. 50 a 55) eran las habituales en aquella época, si bien la inclusión de la denominada “fórmula de Viena” sobre la participación resultó controvertida desde el punto de vista político [la “fórmula de Viena” trata de identificar detalladamente las entidades legitimadas para participar en un tratado].

Siguiendo el análisis de la profesora Ruiz Sánchez, podemos establecer el siguiente decálogo sobre la Convención de 1969:

1. En primer lugar se destaca la temporalidad de las labores; esto en sentido estricto implica una corta estancia, en el Estado receptor, de los representantes en misión especial, pero no se establece un límite.
2. El asunto debe ser absolutamente concreto como única razón de la existencia de la misión especial.
3. Carácter oficial, con el consentimiento del Estado receptor.
4. No es necesario que ambos Estados mantengan relaciones diplomáticas o consulares.
5. Menos protocolaria: no se necesitan cartas credenciales.
6. Sede: los locales en que la misión especial se halle instalada de conformidad con la presente Convención son inviolables; así como sus archivos y documentos.
7. Salvo las zonas de acceso prohibido, la misión especial goza de libertad de circulación; y de comunicación para todos los fines oficiales.
8. En el aspecto penal, tiene inmunidad de jurisdicción completa: los enviados en misión especial, su personal diplomático así como su personal administrativo y técnico. En los ámbitos civil y administrativo, la inmunidad de jurisdicción presenta limitaciones según la naturaleza de los actos, diferenciando entre los oficiales y los particulares.
9. Inmunidad de ejecución; y
10. Privilegios: exención de pago de impuestos o gravámenes persona les a los miembros de la misión especial, al personal diplomático y al personal administrativo y técnico, con excepción de los impuestos indirectos y los originados por acciones privadas [3].

Para concluir, en cuanto a sus resultados, en opinión de la profesora Denza, habría que calificarlos como desafortunados por no haber prestado suficiente atención a las diferencias entre las misiones permanentes y la mayoría de las misiones especiales, lo que ha sido la causa del escaso apoyo que ha recibido. Se utiliza como referencia para establecer el trato que se otorgará a los locales, archivos y altos funcionarios de un importante número de organizaciones internacionales [4].

Citas: [1] SWIFT, F. D. Vida y época de Jaime I El Conquistador. Zaragoza: Institución Fernando el Católico, 2012, p. 130. [2] CUTILLAS FERRER, J. F. “El siglo XVI y el comienzo de las relaciones diplomáticas con Persia”. En: RUBIERA MATA, Mª. J. (Coord.). Carlos V. Los moriscos y el Islam. Alicante: Universidad de Alicante, 2001, pp. 339 y 340. [3] RUIZ SÁNCHEZ, L. I. “La Convención sobre Misiones Especiales”. En: Relaciones Internacionales, 1993, nº 58, pp. 79 a 87. [4] DENZA, E. "The Development of the Law of Diplomatic Relations". En: British Year Book of International Law, 1964, pp. 142 y 145 a 147.