Los instrumentos jurídicos europeos para fomentar la cooperación transfronteriza

Desde 1956, los alcaldes de algunas localidades ribereñas del Rin, tanto de la orilla francesa en la parte central de Alsacia como de la vecina Brisgovia (en Baden-Württemberg, Alemania) decidieron intensificar la colaboración cultural, social, económica y turística entre ambos lados de la frontera, con el objetivo de reconciliarse tras la II Guerra Mundial, mediante una pionera cooperación transfronteriza que finalmente se concretó el 16 de noviembre de 1964 al celebrar la Asamblea Constitutiva de la Communauté d’intérêt Moyenne-Alsace-Brisgau (CIMAB), en Marckolsheim (Francia), con la singularidad de que se fundó bajo la forma jurídica de una asociación registrada de acuerdo con el Código Civil alemán que, por azares de la historia, también estuvo vigente en la región alsaciana, de finales del siglo XIX a comienzos del XX. Sus estatutos fueron aceptados por el gobierno francés en junio de 1965 y, en octubre de ese mismo año, se registraron en la ciudad francesa de Colmar.
 

El otro gran precedente fue la cercana Regio Basiliensis, creada el 25 de febrero de 1963, en Basilea (Suiza), para fomentar la cooperación entre municipios de su área de influencia ubicados en Francia, Alemania y Suiza [de modo que, por ejemplo, el “euroaeropuerto” de Basilea-Mulhouse-Friburgo (EuroAirport Basel-Mulhouse-Freiburg) es compartido por los tres países aunque se encuentre ubicado en suelo francés].
 

Con esos precedentes y teniendo en cuenta que las fronteras suelen separar zonas y pueblos histórica y culturalmente interdependientes, en septiembre de 1971 se instituyó la Asociación de Regiones Fronterizas de Europa (ARFE) [Association of European Border Regions (AEBR)], en Bonn (Alemania), con el fin de coordinar la solución de los problemas específicos de estas regiones y representar sus intereses ante las autoridades públicas, nacionales e internacionales. Para lograr estos objetivos, la ARFE consideró que sería necesario adoptar un instrumento jurídico que reforzara la cooperación entre los poderes locales y regionales de Europa porque contribuiría al progreso económico y social de los territorios fronterizos y a la solidaridad que une a los pueblos europeos.

 

El Consejo de Europa recibió la propuesta y su iniciativa se concretó el 21 de mayo de 1981 cuando se firmó el Convenio-Marco Europeo sobre cooperación transfronteriza entre comunidades o autoridades territoriales [European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities, convenio nº 106 o, simplemente, Tratado de Madrid porque se firmó en la capital española) con arreglo al cual los Estados se comprometen a facilitar y fomentar la cooperación transfronteriza entre los entes o autoridades territoriales de su jurisdicción y los que se hallan bajo la jurisdicción de otras partes contratantes.
 

A los efectos de este convenio, su Art. 2 define qué debemos entender por cooperación transfronteriza: toda acción concertada tendente a reforzar y a desarrollar las relaciones de vecindad entre comunidades o autoridades territoriales pertenecientes a dos o varias Partes Contratantes, así como la conclusión de los acuerdos y de los arreglos convenientes a tal fin. La cooperación transfronteriza se ejercerá en el marco de las competencias de las comunidades o autoridades territoriales, tal como esas competencias se definen en el derecho interno.
 

En las dos décadas posteriores, esta organización paneuropea reforzó el Tratado de Madrid para profundizar en la cooperación transfronteriza y fue adoptando tres protocolos adicionales: el I [convenio nº 159, firmado en Estrasburgo (Francia), el 9 de noviembre de 1995]; el II [convenio nº 169, suscrito también en la capital alsaciana, el 5 de mayo de 1998]; y el III [convenio nº 206, adoptado en Utrecht (Países Bajos), el 16 de noviembre de 2009, en el que se dio estatuto legal a las Euroregional Cooperation Groupings (Agrupaciones Eurorregionales de cooperación)].
 

Según el Ministerio de Asuntos Exteriores Español (*): El Consejo de Europa ha impulsado desde hace tiempo la cooperación entre entidades territoriales a ambos lados de las fronteras con objeto de promover una mayor participación de las colectividades territoriales en la marcha de Europa, el desarrollo de las regiones fronterizas y la búsqueda de una mayor cooperación entre todas las entidades territoriales en materias como el desarrollo regional, urbano y rural, la protección del medio ambiente o la mejora de las infraestructuras compartidas. (…) el Tratado de Madrid constituye la base jurídica para dicha cooperación. (…) Al amparo del Convenio Marco, España ha suscrito dos tratados internacionales que regulan la cooperación transfronteriza: el Tratado de Bayona con Francia, en vigor desde 1997 [se refiere al Tratado entre el Reino de España y la República Francesa sobre cooperación transfronteriza entre entidades territoriales, hecho en Bayona el 10 de marzo de 1995] y el Tratado de Valencia con Portugal, en vigor desde 2004 [Tratado entre el Reino de España y la República Portuguesa sobre cooperación transfronteriza entre entidades e instancias territoriales, hecho en Valencia el 3 de octubre de 2002].
 

Por lo que respecta al ámbito de la Unión Europea –junto al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) creado en 1975; o la iniciativa comunitaria INTERREG, de 1990– el Art. 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece que a fin de reforzar su cohesión económica, social y territorial, la Unión se propondrá reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, y que se prestará especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes, como las regiones ultraperiféricas, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población, y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña.
 

Para alcanzar ese objetivo de cohesión económica y social recogido en el TFUE, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron el Reglamento (CE) nº 1082/2006, de 5 de julio de 2006, sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT) en el que se tuvo en cuenta que el acervo del Consejo de Europa proporciona diferentes oportunidades y marcos para la cooperación transfronteriza de las autoridades regionales y locales. De acuerdo con su Art. 2, el objetivo de la AECT es facilitar y fomentar entre sus miembros (…), la cooperación transfronteriza, transnacional e/o interregional, denominada en lo sucesivo «cooperación territorial», con el fin exclusivo de reforzar la cohesión económica y social.
 

Esta disposición se modificó por el Reglamento (UE) nº 1302/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 a fin de fortalecer la cohesión económica, social y territorial de la Unión y por tanto reforzar en particular la eficacia de la cooperación territorial, incluida una o algunas de las formas de cooperación transfronteriza, transnacional e interregional entre miembros de una AECT, debe permitirse la participación en una AECT de terceros países que sean vecinos de un Estado miembro, incluidas sus regiones ultraperiféricas. Asimismo, se facilitó su creación y funcionamiento, ampliando plazos y simplificando procedimientos, y se eliminaron obstáculos. Conviene puntualizar que, aunque los Reglamentos europeos tienen alcance general, son obligatorios en todos sus elementos y se aplican directamente en cada Estado miembro, el considerando 38 del presente Reglamento recuerda que el recurso a la AECT tiene carácter facultativo.

Por ejemplo, la AECT Duero-Douro se constituyó el 14 de marzo de 2009

Según el Comité de las Regiones, las Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial permiten a los entes locales y regionales, por ejemplo, solicitar y gestionar directamente los fondos europeos; organizar servicios sanitarios o de transporte transfronterizos; gestionar proyectos de desarrollo sostenible transfronterizos o interregionales (innovación y tecnología, protección del medio ambiente, etc.) o reforzar la cohesión económica y social más allá de las fronteras.