Las agencias descentralizadas europeas que tienen su sede en España

En España, la derogada Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos estableció el régimen jurídico, la naturaleza, la constitución y el funcionamiento de las Agencias Estatales que, de acuerdo con la Ley de autorización, se creen por el Gobierno para la gestión de los programas correspondientes a políticas públicas de la competencia del Estado en los términos establecidos en el artículo 2. Por alusiones, este segundo precepto definía a las Agencias Estatales como entidades de Derecho público, dotadas de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias. A continuación, su Art. 3 dispuso que la creación de Agencias Estatales requiere autorización por Ley y se produce con la aprobación de su Estatuto por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y adoptado a propuesta conjunta de los Ministerios de Administraciones Públicas y Economía y Hacienda. Esta normativa fue derogada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; pero, cinco años más tarde, la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, la reformó para añadirle una nueva sección 4ª en el capítulo III del título II, a continuación del artículo 108, con la siguiente rúbrica: Agencias estatales, donde se recuperó la definición de 2006 en el nuevo Art. 108 bis de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

¿Qué ejemplos de agencias estatales podemos mencionar en España? Por citar tan solo ocho, algunas más conocidas que otras: la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET), la Agencia Estatal de Investigación (AEI), la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado (AEBOE), la Agencia Estatal Comisión Española para la Lucha Antidopaje en el Deporte (CELAD), la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA), la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria (AESF), la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) o la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL). Según el mencionado Art. 108.bis: Con independencia de cuál sea su denominación, cuando un organismo público tenga naturaleza de Agencia Estatales [sic] deberá figurar en su denominación la indicación de “Agencia Estatal”.

Partiendo de esta base, al igual que todas esas entidades forman parte del sector público institucional español, dentro del marco más genérico de la Administración General del Estado, en el ámbito de la Unión Europea nos encontramos no solo con 7 instituciones, 7 órganos y 4 servicios interinstitucionales sino también con 6 agencias ejecutivas y 45 agencias reguladoras [o tradicionales] descentralizadas, además de la Agencia de Abastecimiento de Euratom que se configuran como entidades jurídicas independientes de aquellas instituciones europeas y que han sido creadas para llevar a cabo tareas específicas.

De acuerdo con la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo “Agencias europeas – Orientaciones para el futuro” [SEC(2008) 323, de 11 de marzo de 2008], las agencias se han convertido en parte del paisaje institucional de la Unión. La mayor parte de los Estados miembros han tomado el mismo camino y recurren a agencias que aportan un planteamiento diferente para tareas muy específicas. (…) Existen dos grandes tipos de agencias, cada uno de los cuales tiene características diferentes y plantea problemas diferentes. Las «agencias reguladoras» o «tradicionales» tienen diversos papeles específicos, establecidos en su propia base jurídica para cada caso concreto. Las agencias ejecutivas se crean en virtud de un Reglamento del Consejo adoptado en 2002 [se refiere al Reglamento (CE) nº 58/2003 del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, por el que se establece el estatuto de las agencias ejecutivas encargadas de determinadas tareas de gestión de los programas comunitarios], con la misión, definida de manera mucho más precisa, de ayudar a gestionar los programas comunitarios. Ambos tipos de agencias son muy distintos. Tienen un papel diferente, desde el punto de vista de las tareas que se les encomiendan, de su independencia y de su gobernanza. El hecho de que las agencias reguladoras estén diseminadas por toda la UE, mientras que las agencias ejecutivas tienen su sede en Bruselas o Luxemburgo, es el símbolo más obvio de la diferencia de su relación con la Comisión.

Si las agencias ejecutivas se rigen por una sola base jurídica -el mencionado Reglamento 58/2003- y tienen un papel mucho más claro en el marco institucional de la Unión; en cuanto al segundo tipo, una década más tarde, la Resolución del Parlamento Europeo, de 14 de febrero de 2019, sobre la aplicación de las disposiciones jurídicas y de la Declaración Común que garantiza el control parlamentario sobre las agencias descentralizadas [2018/2114(INI)] nos recordó que los Tratados no incluyen ni una definición de las agencias descentralizadas ni una descripción general de las competencias que se les pueden atribuir. A pesar de ello, también señala que las agencias se han ido creando y han ido evolucionando con el paso del tiempo, cada una de manera diferente; que el Tratado de Lisboa ha supuesto el reconocimiento oficial de la existencia de las agencias como parte del poder ejecutivo la Unión; y que desempeñan un papel fundamental en la aplicación de las políticas de la Unión a escala europea y nacional, llevando a cabo una gran variedad de cometidos para contribuir a la aplicación de las políticas de la Unión, como la creación de redes o el apoyo a la cooperación entre las autoridades nacionales y de la Unión; que una buena cooperación entre las agencias de la Unión y los Estados miembros contribuye a aumentar la eficiencia y la eficacia del trabajo de dichas agencias; que las agencias también han establecido una cooperación entre ellas a través de la Red de Agencias de la Unión Europea [EU Agencies Network].

Una vez situados, entre las agencias descentralizadas, cinco de estas EU agencies tienen su sede en España:

Alicante | EUIPO: la Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea fue creada por el Reglamento (CE) nº 40/94 del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, sobre la marca comunitaria (en aquel momento, con el nombre de Oficina de Armonización del Mercado Interior). Hoy en día su marco jurídico lo establece el Reglamento (UE) 2017/1001 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de junio de 2017 sobre la marca de la Unión Europea [dos años antes recibió su actual denominación por el Reglamento (UE) 2015/2424 del Parlamento Europeo y del Consejo; generalizándose el uso de su acrónimo en inglés: EUIPO (European Union Intellectual Property Office)]. Según su propia web, se encarga de gestionar las marcas de la UE y los diseños de la Unión Europea, la cooperación europea e internacional en el ámbito de la propiedad intelectual (PI), así como del Observatorio Europeo de las Vulneraciones de los Derechos de Propiedad Intelectual. Tiene su sede en la capital alicantina desde 1994.

Bilbao | EU-OSHA (European Union- Occupational Safety and Health Administration): el fundamento jurídico de las actividades de esta Agencia lo constituye el Reglamento (UE) 2019/126 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de enero de 2019, por el que se crea la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA) y se deroga el Reglamento (CE) n.º 2062/94 del Consejo. Su Art. 1.2 dispuso que: El objetivo de la EU-OSHA será proporcionar a las instituciones y organismos de la Unión, a los Estados miembros, a los interlocutores sociales y a otros agentes que trabajen en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo información técnica, científica y económica y conocimientos especializados pertinentes de utilidad para ese ámbito a fin de mejorar el entorno laboral en lo que se refiere a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. A continuación, el Art. 21 fue el precepto donde se estableció que la EU-OSHA tendrá su sede en Bilbao.

Sevilla | IPTS: el Instituto de Prospectiva Tecnológica es una de la seis delegaciones en que se estructura el Centro Común de Investigación [Joint Research Centre (JRC)] para proporcionar asesoramiento científico y técnico a la Comisión Europea y a los estados miembros de la Unión Europea (UE) a la hora de formular sus políticas y evaluar su impacto. Se estableció en la capital andaluza en 1994.

Torrejón de Ardoz | SatCen: el Centro de Satélites de la Unión Europea se creó en 1994 en el seno de la desaparecida Unión Europea Occidental, convirtiéndose en agencia de la Unión Europea el 1 de enero de 2002 tras adoptar la Acción común del Consejo de 20 de julio de 2001 relativa a la creación de un centro de satélites de la Unión Europea (2001/555/PESC). Su misión es contribuir a la toma de decisiones y la actuación de la UE en el contexto de la Política Exterior y de Seguridad Común. Para ello proporciona productos y servicios basados en la explotación de recursos espaciales y datos colaterales, como imágenes aéreas y por satélite, y servicios afines. Se ubica en esta localidad madrileña.

Vigo | EFCA (European Fisheries Control Agency): por último, el Art. 1 del Reglamento (CE) n° 768/2005 del Consejo, de 26 de abril de 2005, por el que se crea la Agencia Comunitaria de Control de la Pesca y se modifica el Reglamento (CEE) n° 2847/93 por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común (PPC), definió su objetivo: organizar la coordinación operativa de las actividades de control e inspección de la pesca de los Estados miembros y auspiciar la cooperación entre ellos al objeto de cumplir las normas de la política pesquera común para garantizar que se apliquen de manera eficaz y uniforme. Su Art. 18.4 estableció su sede en esta ciudad gallega.

Para concluir, conviene recordar el parágrafo 37 de la sentencia de 8 de octubre de 2008, del Tribunal de Primera Instancia (actual Tribunal General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea) “Caso SOGELMA” (411/06): (…) cualquier acto adoptado por un organismo comunitario destinado a producir efectos jurídicos frente a terceros pueda ser objeto de control judicial. Esta resolución judicial -en línea con el caso Les Verts (sentencia de 23 de abril de 1986, asunto 294/83)- reconoce que aunque las agencias europeas no formen parte de las siete instituciones enumeradas por el Tratado de la Unión Europe (TUE), en una comunidad de Derecho, resulta inaceptable que tales actos escapen al control jurisdiccional.

El «Couto de homiziados» del Castillo de Noudar

La existencia de las ciudades de refugio se remonta al Antiguo Testamento. Como ya tuvimos ocasión de comentar en otra entrada de este blog, (…) el Señor dijo a Moisés: Habla en estos términos a los israelitas: Cuando crucen el Jordán para entrar en la tierra de Canaán, encontrarán ciudades que les servirán como ciudades de refugio, donde puedan huir los homicidas que hayan matado a alguien involuntariamente. Esas ciudades servirán de refugio contra el vengador del homicidio, y así el homicida no morirá sin haber comparecido delante de la comunidad para ser juzgado [Nm. 35, 9]. Aquellas localidades situadas en las riberas del río Jordán se especificaban a continuación del Pentateuco en el Libro de Josué: Con este fin, los israelitas consagraron las siguientes ciudades: Quedes, en Galilea, en la montaña de Neftalí; Siquem, en la montaña de Efraím; Quiriat Arba –o sea Hebrón– en la montaña de Judá.  Y al otro lado del Jordán, al este de Jericó, se designó a Béser –de la tribu de Rubén, que estaba situada en el desierto, sobre el altiplano– a Ramot de Galaad, de la tribu de Gad, y a Golán, situada en Basán y perteneciente a la tribu de Manasés. Estas fueron las ciudades asignadas a todos los israelitas y a los extranjeros que residían en medio de ellos, para que todo el que matara sin premeditación a una persona pudiera refugiarse en ellas, y así no muriera en manos del vengador del homicidio, antes de comparecer delante de la comunidad [Jos. 20, 7-9].

Con ese precedente histórico, durante la Reconquista de la Península Ibérica, los reyes Alfonso VII de León y Alfonso I de Portugal [Afonso Henriques] firmaron el Tratado de Zamora, el 5 de octubre de 1143, por el que el monarca leonés reconocía la independencia del vecino reino; un acuerdo que fue confirmado, el 23 de mayo de 1179, por la autoridad apostólica del Papa Alejandro III, mediante la bula Manifestis Probatum. A partir de aquel momento, el Reino de Portugal continuó su avance hacia el Sur bajo la soberanía y protección de San Pedro y del Sumo Pontífice.

Su tataranieto, el rey Dionís o Dionisio I de Portugal [Dom Dinis I, en portugués] declaró la guerra a Fernando IV [de Castilla, el 1 de agosto de 1290]. Para impedir la guerra, el infante don Enrique, tutor de Fernando IV, llegó a Portugal con la intención de entrevistarse con el Rey. Para tal fin se proponía entregar a Portugal las villas y castillos de Serpa y Moura, y aun las villas de Aroche y Aracena. Después de algunas dilaciones, los castellanos entregaron a Dionís en 1295 las villas de Serpa y Moura e incluso el castillo de Noudar. Mientras tanto, la situación interna de Castilla se complicó, por lo que en agosto de 1296 entró Dionís en Ciudad Rodrigo y a continuación en Salamanca. Debido a algunos recelos, decidió en el invierno de ese año volver a Portugal. Al regresar, Dionís se apoderó de la comarca de Ribacoa. En 1297 preparaba Dionís una nueva invasión de Castilla cuando de este reino llegó una embajada con una propuesta de paz. El acuerdo suponía los enlaces de Fernando IV con la infanta doña Constanza y de la infanta doña Beatriz, hermana del rey de Castilla, con el heredero del trono de Portugal, Alfonso. El tratado se firmó en Alcañices el 12 de septiembre de 1297. Dando continuidad al tratado, este monarca se preocupó de la consolidación de la frontera portuguesa, repoblando y reorganizando su estructura defensiva militar (…) [1]. El Tratado de Alcañices de 1297 acabó de trazar la frontera terrestre más antigua del mundo con sus más de siete siglos de historia y sus 1.234 kilómetros de longitud constituye la frontera más antigua de Europa y una de las más extensas [2].

Definida la frontera castellanoportuguesa, don Dionís se propuso asegurar las nuevos lindes y repoblar aquel territorio situado en la Herdade da Coitadinha (Barrancos), más allá del Tajo (el Alentejo). El 1 de abril de 1308, siguiendo el ejemplo de las ciudades de refugio bíblicas, retomó la Ley de Moisés para establecer en el Castillo de Noudar (Nodar, en español) -edificado alrededor del siglo X para vigilar la ruta con destino a la ciudad de Beja- un «Couto de homiziados» que diera seguridad real a todo aquel que viva allí durante cinco años; un coto de refugio situado a doscientos metros de la «Atalaia da Forca», cerro en el que se ajusticiaba a los condenados a muerte, donde las personas perseguidas por la justicia [«homiziado», en portugués se refiere a aquel que huye de la acción de la justicia] podían vivir en paz, pero en exilio, sin poder salir del área (*), conmutando la pena de los delincuentes por la de trabajos como colonos.

En 1339, el noble castellano Diego Fernández tomó de nuevo la fortaleza que permaneció en la Corona de Castilla hasta 1372 cuando la posesión retornó bajo soberanía lusa durante trece años; finalmente, en 1386, las plazas de Noudar, Mértola, Castelo Mendo y Castelo Melhor regresaron a Portugal a cambio de Olivenza y Tui, por el Tratado de Monçao (y, aún así, el castillo volvió a ser conquistado por España en 1644 y 1707).

El singular estatuto del «Couto de homiziados» de Noudar fue renovado en 1406 por el rey Juan I de Portugal con el objetivo de reforzar la colonización de ese territorio en el entorno de aquella «fortaleza de fronteira».

Citas: [1] VAQUERO MORENO, H. & PÉREZ BARCALA, G. Dionís de Portugal. En: Real Academia de la Historia, Diccionario Biográfico electrónico (*). [2] MEDINA GARCÍA, E. “Orígenes históricos y ambigüedad de la frontera hispano-lusa (La Raya)”. En: Revista de estudios extremeños, 2006, vol. 62, nº 2, p. 713.

La singular forma de Gambia

El 3 de septiembre de 1783, el diplomático inglés David Hartley (miembro del Parlamento del Reino Unido; en representación de Jorge III, rey de Gran Bretaña e Irlanda) y tres de los padres fundadores de los Estados Unidos de América (John Adams, Benjamin Franklin y John Jay) firmaron los diez artículos del Tratado de París -también llamado Tratado de Versalles- que reconoció la soberanía de las Trece Colonias británicas de la Costa Este norteamericana que ya se habían proclamado independientes de su metrópoli el 4 de julio de 1776 en Filadelfia (Pensilvania); pero, en la capital francesa, además de ponerse fin a la American Revolutionary War, la delegación inglesa firmó otros tres convenios de paz cristiana, universal y perpétua, así por mar como por tierra, con España (que recuperó Menorca pero no Gibraltar), los Países Bajos (recibieron Sumatra) y Francia que entregó a las autoridades de Londres el cauce del río Gambia situado dentro del territorio de Senegal que continuó dependiendo del Gobierno de París.

Antes que ellos, los mercaderes musulmanes ya se habían asentado a lo largo del oblongo territorio gambiano, en los siglos IX y X, para comerciar con oro, marfil y esclavos a través del Sáhara; más tarde formó parte de los antiguos imperios de Ghana, Songhái y Malí; y, a partir del siglo XV, por el río se internaron portugueses, neerlandeses, franceses, ingleses e incluso curlandeses [caso único en la historia africana del extinto Ducado de Curlandia, hoy Letonia, que se estableció en la desembocadura del Gambia en el Océano Atlántico construyendo varios fuertes en sus márgenes]. Como recuerda Mark Williams, tras lograr su independencia en 1965, hoy en día nos encontramos ante el país más pequeño del continente africano [por tener una referencia para comparar su superficie, equivale más o menos a la extensión de Navarra]. Es una pequeña porción de tierra bruscamente insertada en el costado de su vecino mucho más grande y más rico, Senegal [1]. (…) una lengua de tierra, con una anchura media de 40 kilómetros, a caballo del río que le da nombre, y que se extiende más de 300 kilómetros en el interior del continente, estando su territorio totalmente rodeado por el de Senegal, a excepción de su franja marítima, sin que ni siquiera ocupe la totalidad de la cuenca del río homónimo, que tiene sus fuentes en la República de Guinea-Conakry [2].

Como el Tratado de París de 1783 dispuso que ese cauce fluvial pertenecía a los británicos, cuenta una leyenda popular -de acuerdo con el diario de viaje de Williams- que sus fronteras se definieron midiendo qué tan lejos podía llegar una bala al ser disparada desde el cañón de un barco en medio del río. Claramente no es cierto, pero es una linda historia [1]. Aunque sea un mito, gambianos, historiadores y viajeros suelen relatarla siempre: The Gambia, su denominación oficial, es apenas una estrecha franja de terreno que se estira a ambos lados del río del mismo nombre: unas fronteras absurdas heredadas de la colonización, cuando los británicos quisieron poner una cuña fluvial en medio de un Senegal que estaba controlado por los franceses. Según la leyenda, un barco militar inglés recorrió el río aguas arriba disparando sus cañones a babor y estribor, y las fronteras se fijaron allí donde caían los proyectiles [3]. Anécdota que, en España, nos recuerda al método con el que se trazaron los límites de Melilla.

La definitiva frontera senegambiana se acordó el 10 de agosto de 1889 en una convención anglofrancesa que delimitó el Protectorado de Gambia y la Colonia de Senegal remontando el curso del río hasta Yarbutenda, donde aún resultaba navegable para las embarcaciones británicas [4]. Allí, se dice, que la cañonera británica disparó el último proyectil para señalar el límite oriental.

NB: la regla de emplear las balas disparadas por un cañón responde al aforismo latino de terrae dominum finitur, ubi finitur armorium vis (el dominio sobre la tierra acaba donde termina el alcance de las armas; generalmente, unas tres millas náuticas). Un principio que, en inglés, se conoce como la cannon-shot rule.

Citas: [1] WILLIAMS, M. África Occidental es mi jardín: La vida de un expatriado en Gambia y más allá. Babelcube Incorporated, 2015. [2] MARIÑAS OTERO, L. “El proceso de integración entre Gambia y Senegal”. En: Revista de Política Internacional, 1976, nº 144, 1976, p. 273. [3] MALINIAK, T. “Gambia, el país más pequeño de África”. En: Viajar, 2011, nº 387, p. 106. [4] BISSET ARCHER, F. The Gambia Colony and Protectorate: An Official Handbook. Londres: Frank Cass & Co., 1967, p. 84.

Las «casas de la duda» y el «puente internacional más pequeño del mundo»

Durante estos años ya nos hemos referido a «La Raya» hispanoportuguesa en algunas otras entradas de este blog; por ejemplo, cuando analizamos las fronteras de España, desde un punto de vista jurídico; los singulares privilegios del «Couto Mixto», situado en Orense, en el límite con Tras-os-Montes; la «firma de mugas» fronterizas que, de acuerdo con el Art. 25 del «Tratado de Lisboa» de 1864, deben ser aseguradas, cada año, para verificar un reconocimiento de la línea por delegados municipales de los pueblos colindantes; o la alianza diplomática más antigua del mundo que aún se mantiene en vigor desde el siglo XIV -la de Portugal e Inglaterra- donde señalamos que el «Telón de corcho» hispanoportugués, con sus más de siete siglos de historia y sus 1.234 kilómetros de longitud constituye la frontera más antigua de Europa y una de las más extensas [1].

A lo largo de esa Raya existe otro punto singular de la geografía ibérica que detalla muy bien el profesor José Ramón Alonso de la Torre: (…) En lo intrincado de un bosque de fresnos, pinos, castaños y chopos. Junto a un regato enrevesado y caprichoso. En las faldas de las sierras Fría y de la Peña. Allí, justo allí, está Casas de la Duda, entre las alquerías de la frontera, en una de las comarcas más desconocidas de España, en el confín de la provincia de Cáceres lindando con Portugal. Cruzamos varios pueblecitos dispersos, con una docena de casas y un puñado de vecinos, levantados al socaire de un robledal o en la hondura de valles recoletos. Todas estas tierras pertenecen al ayuntamiento de Valencia de Alcántara. ¿Todas?

Una de las "casas da dúvida" portuguesas

Antes de la última curva española de la carretera Madrid-Lisboa por la cuenca del Tajo, una pista retorcida se pierde a mano izquierda. Si seguimos por ella poco más de un kilómetro llegamos a El Pino, la más antigua de estas alquerías fronterizas. En El Pino no viven más de 80 personas, pero la aldea fue ayuntamiento hasta 1861. Una iglesia dedicada a la Inmaculada certifica su esplendor pasado. La pista asfaltada gira a la derecha y se convierte en camino forestal pedregoso. Tras dos kilómetros de ascensión se vislumbran entre los árboles cuatro edificios sencillos: las Casas de la Duda. Teóricamente, pero sólo teóricamente, dos pertenecen al ayuntamiento extremeño de Valencia de Alcántara, y otras dos, a la cámara municipal alentejana de Portalegre (…). Pero las cosas no están ni estuvieron nunca tan claras.

Casa de la duda española

(…) un enclave indefinido del que no se sabe si pertenece a España o a Portugal. Segundo [Segundo Silva Reyes es tan dudoso que sus abuelos eran portugueses y sus padres, españoles] expone la versión más extendida por la raya extremeña: "Por esta sierra no hay muchos hitos fronterizos; costaba mucho subirlos hasta aquí. Se entiende que la frontera la marca un regato que pasa por las Casas, pero justo ahí da la vuelta y no se sabe qué es España y qué es Portugal“. Casas de la Duda es un enclave tan perdido y tan insignificante que las Comisiones Mixtas de Límites previas al Tratado de Lisboa de 1864 no le prestaron atención. Su minúscula población siguió disfrutando de la bicoca de no saber bien dónde se encontraba. En los años de la emigración a Alemania y Suiza, la dictadura de Salazar denegaba el pasaporte a los jóvenes para que no pudieran librarse de una mili en las lejanas y crueles guerras coloniales de Angola y Mozambique. Pero los de las Casas de la Duda, los dudosos, no tenían ese problema: conseguían pasaporte español y se libraban. (…) En esta zona, además de las Casas de la Duda, hay otros puntos fronterizos oscuros en las alquerías de El Pino, Fragüil, Batán, Fonte Oscura, la Pitaraña española y la Pitaraña portuguesa.

Puente internacional sobre el arroyo Abrilongo

Y añade que: El Marco (España) y Marco (Portugal) están separados por un arroyo llamado Abrilongo. En verano, el arroyo se salva de un salto; en invierno, a través del puente internacional más pequeño del mundo. Durante años, el puente era una tabla de madera que los guardias retiraban, pero en cuanto se daban la vuelta, aparecía una tabla nueva. Después se puso una plataforma de hierro con barandilla. Ya en el siglo XXI, la Cámara Municipal de Arronches levantó un minipuente de obra, se supone que definitivo, que une los dos países. Es menos romántico, pero más sólido [2].

Citas: [1] MEDINA GARCÍA, E. “Orígenes históricos y ambigüedad de la frontera hispano-lusa (La Raya)”. En: Revista de estudios extremeños, 2006, vol. 62, nº 2, p. 713. [2] ALONSO DE LA TORRE, J. R. La frontera que nunca existió. Mérida: Editora Regional de Extremadura, 2008. Imágenes de las casas y las mugas: No le digas a mi madre que estoy haciendo fotos (*).

El marco jurídico de la AESIA [Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial]

La disposición adicional centésima trigésima de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022, autorizó al Gobierno a impulsar una Ley, de acuerdo con el artículo 91 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, para la creación de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial en España, configurada como Agencia Estatal dotada de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, con potestad administrativa (…). La Agencia Estatal se encargará del desarrollo, supervisión y seguimiento de los proyectos enmarcados dentro de la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial, así como aquellos impulsados por la Unión Europea, en particular los relativos al desarrollo normativo sobre inteligencia artificial y sus posibles usos. Un año más tarde, la disposición adicional séptima de la Ley 28/2022, de 21 de diciembre, de fomento del ecosistema de las empresas emergentes, autorizó la creación de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial, como organismo público con personalidad jurídica pública, patrimonio propio, plena capacidad de obrar y potestades administrativa, inspectora y sancionadora que se le atribuyan en aplicación de la normativa nacional y europea en relación con el uso seguro y confiable de los sistemas de inteligencia artificial; y, en este caso, añadió sus cinco fines: a) La concienciación, divulgación y promoción de la formación, y del desarrollo y uso responsable, sostenible y confiable de la inteligencia artificial. b) La definición de mecanismos de asesoramiento y atención a la sociedad y a otros actores relacionados con el desarrollo y uso de la inteligencia artificial. c) La colaboración y coordinación con otras autoridades, nacionales y supranacionales, de supervisión de inteligencia artificial. d) El fomento de entornos reales de prueba de los sistemas de inteligencia artificial, para reforzar la protección de los usuarios. e) La supervisión de la puesta en marcha, uso o comercialización de sistemas que incluyan inteligencia artificial y, especialmente, aquellos que puedan suponer riesgos significativos para la salud, seguridad y los derechos fundamentales.

Con esa base legal, la creación de esta Agencia también da cumplimiento a lo previsto en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia a través de las inversiones y reformas del componente 16 del Pacto por la ciencia y la innovación, con el que se impulsará el tránsito hacia una economía del dato, garantizando, por supuesto, la privacidad y seguridad y aprovechando las oportunidades de la Inteligencia Artificial. Y, sobre todo, España se adelanta a las exigencias del Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial (Ley de Inteligencia Artificial) donde se pide a los Estados miembros que designen una «autoridad nacional de supervisión» que se encargue de supervisar la aplicación y ejecución de lo dispuesto en ese acto jurídico europeo.

Su desarrollo reglamentario se ha llevado a cabo mediante el Real Decreto 729/2023, de 22 de agosto, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial. En su Art. 1 se regula su naturaleza jurídica: La Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial (…) es una entidad de derecho público regulada en los artículos 108 bis a 108 sexies de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. La denominación de la Agencia Estatal es «Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial», y sus siglas AESIA. La Agencia se adscribe al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, a través de la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial. A continuación, el Art. 2 dispone que su sede institucional se establece en el edificio La Terraza cedido por el Ayuntamiento de La Coruña.

Finalmente, el Art. 3 completa su régimen jurídico: La Agencia se rige por la [mencionada] Ley 40/2015, de 1 de octubre; por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; por los presentes estatutos y por su Ley de creación, en virtud de la autorización prevista en la disposición adicional séptima de la Ley 28/2022, de 21 de diciembre, de fomento del ecosistema de las empresas emergentes; por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (…); por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, así como el resto de las normas de derecho administrativo general y especial que le sea de aplicación. En defecto de norma administrativa, se aplicará el derecho común.

Medioambiente (XLVIII): la lucha contra la acidificación en la Unión Europea

Entre 1970 y 1995, cuando las autoridades de Bruselas regulaban la acidificación se referían tan solo a un tratamiento enológico; es decir, que determinados productores pudieran hacer más ácidos sus vinos si, antes, los habían enriquecido utilizando mostos concentrados en la vinificación [por ejemplo, el Reglamento (CE) n° 878/95 de la Comisión de 21 de abril de 1995]; pero ese mismo año, aquel concepto dio paso a una segunda acepción cuando el ejecutivo comunitario comenzó a planear una política en materia de acidificación, en ese momento, para controlar sus niveles en el suelo –por las repercusiones negativas que conlleva un menor pH al incrementarse la acidez del terreno– de modo que, en diciembre, el Consejo de medio ambiente solicitó a la Comisión que elaborara una estrategia coherente sobre acidificación. Como resultado, el 12 de marzo de 1997 se publicó la Comunicación de la Comisión de las Comunidades Europeas al Consejo y al Parlamento sobre una estrategia comunitaria contra la acidificación [COM(97) 88 final].

Aquel texto pionero fue el primero que abordó este problema definiendo la acidificación como: el efecto de la introducción de sustancias acidificantes en el medio ambiente por medio de la deposición atmosférica. Los principales contaminantes atmosféricos que contribuyen a la acidificación son: El dióxido de azufre (S02) producido, principalmente, por la combustión de carbón y petróleo; los óxidos de nitrógeno (NOx) emitidos, sobre todo, por los vehículos de motor y otros procesos de combustión; y el amoniaco, procedente principalmente de actividades agropecuarias. Y añadía: Estas sustancias acidificantes pueden ser transportadas por el viento durante cientos e incluso miles de kilómetros antes de depositarse en el medio ambiente. En la atmósfera, el dióxido de azufre puede transformarse en ácido sulfúrico, y los óxidos de nitrógeno, en ácido nítrico. Al depositarse en la vegetación, el suelo y el agua, provocan acidificación, que tiene efectos biológicos generalizados sobre los ecosistemas acuáticos y. terrestres modificándolos substancialmente y empobreciéndolos al reducir la diversidad de especies vegetales y animales. La acidificación del suelo provoca la extracción por lixiviación de nutrientes vegetales tales como el potasio, el calcio y el magnesio, lo cual, a largo plazo, puede dar pie a deficiencias de nutrientes y poner en peligro la productividad del suelo forestal. El proceso de acidificación da origen también a un aumento de las concentraciones de aluminio y otros metales tóxicos en el suelo y las aguas subterráneas y superficiales. La biodiversidad de lagos y ríos resulta gravemente mermada en las zonas afectadas por la acidificación de las aguas de superficie. La acidificación del agua subterránea ocasiona problemas tales como la corrosión de tuberías, además de plantear riesgos para la salud al aumentar la movilidad de metales nocivos como el aluminio, el mercurio, el cobre, el zinc, el cadmio y el plomo. La deposición acida acelera el deterioro de los materiales de construcción, así como de las obras de arte y, en general, del patrimonio cultural, especialmente en las zonas urbanas.

Desde entonces, la lucha contra la acidificación entró de lleno en las agendas medioambientales europea e internacional y, por ejemplo, el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia, adoptado en Ginebra (Suiza) el 13 de noviembre de 1979 -considerado el principal marco internacional de cooperación y adopción de medidas con el fin de limitar, reducir gradualmente y prevenir la contaminación atmosférica [la Comunidad Económica Europea lo aprobó dos años después en virtud de la Decisión 81/462/CEE del Consejo, de 11 de junio de 1981]- se modificó dos décadas más tarde mediante un protocolo para, precisamente, luchar contra la acidificación, la eutrofización y el ozono troposférico (al finalizar esta entrada explicaremos qué son estos otros dos conceptos), hecho en Gotemburgo (Suecia), el 30 de noviembre de 1999 (de ahí que se conozca con el sobrenombre de «Protocolo de Gotemburgo») por el que se fijaron los niveles máximos permitidos de las emisiones (límites de emisión) para cada Parte nacional y para los cuatro contaminantes precursores causantes de la acidificación, la eutrofización o el ozono troposférico: dióxido sulfúrico, óxidos de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles y amoníaco. La Comunidad Europea se adhirió al mencionado documento gotemburgués con la Decisión del Consejo, de 13 de junio de 2003 (2003/507/CE).

Superación de las cargas críticas de acidificación
Fuente: European Environment Agency (EEA).

En la siguiente década, el 4 de mayo de 2012 se aprobó en la sede ginebrina de la ONU (UNOG) tanto la modificación del Texto y de los Anexos II a IX como la incorporación de los nuevos Anexos X y XI al Protocolo de 1999 del Convenio de 1979 que la Unión Europea aceptó mediante la Decisión (UE) 2017/1757 del Consejo, de 17 de junio de 2017.

En Derecho Europeo, el «Protocolo de Gotemburgo» se transpuso principalmente en la Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos (conocida como Directiva Techos Nacionales de Emisión o «Directiva TNE») con el objetivo de: (…) limitar las emisiones de contaminantes acidificantes y eutrofizantes y de precursores de ozono para reforzar la protección en la Comunidad del medio ambiente y de la salud humana frente a los riesgos de los efectos nocivos de la acidificación, la eutrofización del suelo y el ozono en la baja atmósfera, y avanzar hacia el objetivo a largo plazo de no superar las cargas y los niveles críticos y de proteger de forma eficaz a toda la población frente a los riesgos conocidos para la salud que se derivan de la contaminación atmosférica mediante la fijación de techos nacionales de emisión (Art. 1).

NB: como decíamos, por cultura general, el proceso de eutrofización se refiere al aumento de la concentración de compuestos de nitrógeno y fósforo que provoca un crecimiento acelerado de cianobacterias, algas o plantas acuáticas superiores, causando trastornos negativos en el equilibrio de las poblaciones biológicas presentes en el medio acuático y en la propia calidad del agua [Art. 2.g) del Real Decreto 47/2022, de 18 de enero] y el ozono troposférico sería el resultado de las sustancias que contribuyen a la formación de ozono en la baja atmósfera [Art. 2.30 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero].

¿Dónde se regula el reintegro de las ayudas de protección y asistencia consulares en el extranjero?

Algunas noticias difundidas por los medios de comunicación españoles en los últimos meses han informado sobre operaciones de repatriación de ciudadanos que, por diversas circunstancias, se han visto sorprendidos por situaciones adversas mientras se encontraban en el extranjero; ocurrió, por ejemplo, con los alpinistas que esperaban escalar el macizo del Dhaulagiri, en la cordillera del Himalaya, cuando se desató un brote de coronavirus en su campamento base en Nepal; con el grupo de turistas atrapados en un hotel al Norte de Etiopía, en pleno choque entre las fuerzas de seguridad estatales y una milicia local armada; o con los aviones que han devuelto a casa a los expatriados que residían en Níger o Sudán, huyendo de golpes de estado y asonadas militares. En estos casos, ¿quién se hace cargo de todos esos gastos? ¿Los cubre el Gobierno pero los propios ciudadanos han de reintegrárselo más tarde?

En Derecho Internacional Público, el Art. 5.e) de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 24 de abril de 1963 describe en qué consisten las funciones consulares y, entre ellas, incluye prestar ayuda y asistencia a los nacionales del Estado que envía, sean personas naturales o jurídicas; en ese mismo sentido, en el ordenamiento jurídico español, el Art. 2.2. j) de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado contempla que uno de los objetivos de la Política Exterior de España es la asistencia y protección a sus ciudadanos en el exterior; a continuación, el Art. 43.2 de esa misma norma señala, entre los cometidos que le corresponden al Servicio Exterior del Estado [integrado por los órganos, unidades administrativas, instituciones y medios humanos y materiales de la Administración General del Estado que actúan en el exterior] prestar asistencia y protección y facilitar el ejercicio de sus derechos a los españoles en el exterior, prestar asistencia a las empresas españolas en el exterior, así como ejercer todas aquellas competencias que le atribuya esta ley y la normativa vigente.

Ese marco normativo se desarrolló en la Orden AUC/154/2022, de 21 de febrero, del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (AUC) por la que se regulan las ayudas de protección y asistencia consulares en el extranjero, que derogó a la anterior Orden AEX/1059/2002, de 25 de abril.

Su Art. 5 es el precepto donde se prevé, con carácter general, la reintegrabilidad de las ayudas concedidas; es decir, las personas beneficiarias estarán obligadas a proceder a la devolución del importe percibido, para lo cual habrán de firmar, antes de recibir la ayuda, un compromiso de reintegro; que se especifica en el Art. 6: Si la ayuda ha sido concedida por la autoridad competente como reintegrable, la persona solicitante deberá firmar, antes de recibir la misma, el compromiso de reintegro. El procedimiento de reintegro se regirá por lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, en relación con las disposiciones del Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio.

Aún así, la regla del Art. 5 también contempla excepciones a ese carácter reintegrable: las modalidades de ayuda a detenidos, ayuda para la inhumación y ayuda de subsistencia, pues, por su propia naturaleza, estas ayudas se destinan a personas privadas de libertad o que no pueden obtener recursos económicos para hacer frente al reembolso de las ayudas. En estos supuestos, así como en otros en los que se acredite la imposibilidad o extrema dificultad de devolver la ayuda concedida, las ayudas tendrán carácter no reintegrable.

Finalmente, el Art. 7 de esta Orden AUC/154/2022 enumera las distintas modalidades de ayudas en el ejercicio de la protección y asistencia consulares (repatriación voluntaria, subsistencia, inhumación, etc.); el Art. 8 se refiere al supuesto de las evacuaciones (cuando, por causa de conflicto civil o militar o de catástrofe natural, el Ministerio de Asuntos Exteriores, a través de los órganos competentes, considere que se dan en un país o zona geográfica las condiciones que aconsejan la especial protección o la salida de dicho país o zona de los españoles que allí se encuentran) y, por último, el Art. 9 amplía este marco de actuación a los no nacionales que sí lo sean de otro estado miembro de la Unión Europea: Los artículos 20.2 y 23 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, así como la Directiva (UE) 2015/637 del Consejo, de 20 de abril de 2015, sobre las medidas de coordinación y cooperación para facilitar la protección consular de ciudadanos de la Unión no representados en terceros países (…) reconocen el derecho de los ciudadanos de la Unión Europea a acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Por tanto, en los casos en que España preste dicha protección a nacionales de un tercer Estado de la Unión Europea, los gastos en que se hayan incurrido serán reembolsados según el procedimiento recogido en la Directiva (UE) 2015/637 del Consejo, de 20 de abril de 2015, en su artículo 14, en relación con los artículos 9 y 10.

El origen de las Conferencias del «Movimiento Pugwash»

Tras el fin de la II Guerra Mundial, las delegaciones de cincuenta países se reunieron en la Ópera de San Francisco (California, EE.UU.) en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional. Como resultado, el 25 de junio de 1945, los asistentes aprobaron por unanimidad la Carta de las Naciones Unidas que entró en vigor el 24 de octubre de 1945, de acuerdo con el párrafo 3 de su Art. 110. Al año siguiente, los 51 Estados Miembros fundadores (incluyendo ya a Polonia) celebraron el primer periodo de sesiones de la Asamblea General (1946-1947) en el Central Hall de Westminster [Londres (Reino Unido)] y adoptaron su primera resolución, la A/RES/1(I), de 24 de enero de 1946 titulada: Creación de una Comisión que se encargue de estudiar los problemas surgidos con motivo del descubrimiento de la energía atómica, con cuatro objetivos: fomentar entre todas las naciones el canje de informes científicos fundamentales, destinados a fines pacíficos; regular la energía atómica hasta donde sea necesario para garantizar su empleo únicamente para fines pacíficos; eliminar las armas atómicas de los armamentos nacionales; y proteger eficazmente, mediante inspecciones y por otros medios, a los países que respeten sus compromisos, contra los riesgos de violaciones y evasiones; es decir, la primera resolución que aprobó la ONU en toda su historia se dedicó, precisamente, a estudiar los riesgos de la carrera atómica, lo que demuestra la trascendencia de este debate a mediados del siglo XX.

En ese momento se produjo una novedad histórica -como recuerdan los ensayistas Jesús Martín Ramírez y Antonio Fernández-Rañada- la humanidad se hizo técnicamente capaz de autodestruirse, acabando con la vida civilizada en el planeta. No ya poco a poco, tras una serie de guerras y malgobiernos que coincidiesen con epidemias, sequías o diluvios, sino en pocos días, por el efecto instantáneo de la estupidez: en un holocausto nuclear [1].

Ese miedo a que las superpotencias pulsaran el botón rojo y aniquilaran cualquier signo de vida sobre la faz de La Tierra se vivió de un modo muy intenso entre la comunidad científica. Según la profesora Bürgin [sic]: (…) En el siglo XX, la influencia recíproca entre la ciencia  y la política exterior fue particularmente intensa durante y después de las dos guerras mundiales, especialmente en relación con la invención y producción de armas químicas, biológicas y nucleares. Durante la Guerra Fría la ciencia seguía desempeñando un papel importante en la política internacional y fue cuando la ciencia se trasladó a la escena multilateral con el objetivo de contribuir a establecer o restablecer relaciones internacionales pacíficas. Estrechamente relacionado con la carrera armamentística nuclear entre principalmente los dos poderes internacionales de la época [la Unión Soviética y Estados Unidos], científicos famosos como Albert Einstein y Bertrand Rusell llamaron a la comunidad internacional científica de promover el conocimiento sobre armas nucleares y de sus efectos devastadores en un sentido educativo, y gracias a ello se celebró una primera conferencia en Pugwash [Canadá] en el año 1957, en la que se reunieron científicos de todo el mundo incluso científicos estadounidenses, rusos y chinos. El papel de las Conferencias Pugwash ha sido clave en la elaboración y ratificación del Tratado de No Proliferación Nuclear, adoptado en el año 1968, y la labor del movimiento Pugwash fue reconocido con el otorgamiento del Premio Nobel de la Paz en el año 1995 [2].

Por alusiones, el Comité noruego otorgó ese galardón conjuntamente al físico Joseph Rotblat y a las Conferencias Pugwash de Ciencia y Asuntos Internacionales [Pugwash Conferences on Science and World Affairs], que presidía Rotblat, por sus esfuerzos para disminuir el papel desempeñado por las armas nucleares en la política internacional y, a largo plazo, eliminarlas; justo en el cincuentenario del lanzamiento de las bombas atómicas sobre Hiroshima y Nagasaki (Japón). Y en cuanto al mencionado Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares, hecho en Londres, Moscú y Washington el 1 de julio de 1968 -entró en vigor, con carácter general, el 5 de marzo de 1970, y el 5 de noviembre de 1987 para España- el Art. IV se refiere al compromiso de todas las partes del acuerdo de facilitar el más amplio intercambio posible de equipo, materiales e información científica y tecnológica para los usos pacíficos de la energía nuclear y [que, asimismo] tienen el derecho de participar en ese intercambio.

En cuanto a Albert Einstein y Bertrand Rusell, el «Manifiesto Russell-Einstein» fue una breve declaración que el filósofo y escritor británico (1872-1970) redactó, a partir de un discurso que pronunció en la BBC en la Navidad de 1954; para lograr una mayor repercusión propuso a las más eminentes autoridades científicas del mundo  que lo firmasen, entre ellos, el insigne físico de origen alemán (1879-1955) que falleció apenas dos días después de ratificarlo por lo que se le rindió homenaje incluyendo su apellido en el documento cuando se presentó en rueda de prensa en Londres el 9 de julio de 1955. El texto, dirigido a los Jefes de Estado mundiales, comenzaba afirmando que: En la trágica situación a la que se enfrenta la humanidad, creemos que los científicos deberían reunirse en conferencia para valorar los peligros que resultan del desarrollo de armas de destrucción masiva… [1].

Uno de los científicos que firmaron aquel Manifiesto fue el físico británico de origen polaco Joseph Rotblat (1908-2005) al que Russell le pidió que presidiera la Conferencia General de Científicos que debería haberse celebrado en Nueva Delhi (India) en enero de 1957, pero la crisis del canal de Suez tensó la situación mundial y el evento tuvo que buscar una nueva sede alternativa. Un magnate industrial canadiense llamado Cyrus Eaton [1883-1979] ofreció hacerse cargo de todos los gastos de la conferencia, con la condición de que se celebrase en su ciudad natal, que estaba en la costa atlántica, en Nueva Escocia [Canadá], y se llamaba Pugwash. (…) la invitación fue aceptada y 22 destacados científicos se reunieron allí en julio de 1957. Venían de diez países (…). Los trabajos se concentraron en tres temas: 1) los riesgos asociados a la energía nuclear en la guerra y en la paz, 2) el control de las armas nucleares y 3) la responsabilidad de los científicos. (…) Desde aquel día, Pugwash ha celebrado más de 200 congresos, simposios y talleres [1], dando origen a un movimiento básicamente pacifista y antinuclear [3] que es el resultado de la toma de conciencia sobre el deber moral y social que tienen los científicos de intentar evitar y superar los efectos reales y perjudiciales de los avances científicos y tecnológicos, así como de fomentar la aplicación de la ciencia y la tecnología en pro de la paz [4].

Citas: [1] MARTÍN RAMÍREZ, J. & FERNÁNDEZ-RAÑADA, A. De la Agresión a la Guerra Nuclear: Rotbat, Pugwash y la Paz. Oviedo: Ediciones Nobel, 1996, pp. 15, 256 y 423. [2] BÜRGIN, A. C. “La diplomacia científica en los espacios marítimos europeos”. En: SOBRINO HEREDIA, J. M. & OANTA, G. A. La construcción jurídica de un espacio marítimo común europeo. Barcelona: J. M. Bosch, 2020, p. 43. [3] OTERO RUIZ, E. La medicina nuclear.  Bogotá: Academia Nacional de Medicina, 2002, p. 93. [4] HEFFERMEHL, F. S. Construir la paz. Madrid: Icaria, 2003, p. 159.

Las Constituciones del Paraguay

Para la historiadora Liliana M. Brezzo: (…) Como en el Paraguay no se alcanzó la conquista de un gran imperio, ni tampoco se hallaron las riquezas que prometía «el nombre hechicero del Río de la Plata», esa empresa de conquista quedó en la penumbra; por ese motivo, a finales del siglo XVII, la percepción colectiva de los paraguayos era que la tierra que habitaban había sufrido un proceso de invisibilización por parte de las autoridades españolas, que la habían convertido en el «confín norteño» del Virreinato, en la «trastienda» del Río de la Plata, aislada e incomunicada; (…) una «isla rodeada de tierra» (…) Al encierro geográfico y al núcleo étnico homogéneo –la autora se refiere a que el rápido mestizaje de esta sociedad se vio favorecido porque no hubo ningún contingente migratorio hacia Paraguay desde la segunda mitad del siglo XVI, dando lugar a una rápida suplantación del grupo conquistador blanco por el grupo mestizo y criollo– se añadió un tercer elemento que reforzó la realidad aislacionista: el dominio de la lengua guaraní. Desde mediados del siglo XVI no fue el castellano sino el guaraní lo que se habló en la intimidad del hogar y en todas las contingencias de la vida, relegando el castellano a la esfera oficial, como medio de contacto y comunicación con la metrópoli, las autoridades y los extranjeros. A todo lo expuesto anteriormente, se sumó el hecho de que la sociedad paraguaya no pudo durante la etapa colonial (a diferencia de lo ocurrido en otros espacios del Río de la Plata y, pese a reiterados esfuerzos) contar con una universidad y una imprenta propias por lo que menguaron las posibilidades de formación de élites intelectuales y la circulación de libros e impresos [1].

Con esas circunstancias se alcanzó el siglo XIX. Mientras en la metrópoli colonial se luchaba contra los franceses; en 1811, Paraguay inició su proceso de independencia de España y también de otros poderes regionales, como Buenos Aires [2]. Según la investigadora Magdalena López: (…) El Doctor Francia gobernó el Paraguay desde 1814 (cuando comenzó la Dictadura Suprema que sería Perpetua dos años más tarde) hasta 1840 [1]. Fue entonces cuando se aprobó el precedente del legado constitucional paraguayo: los Reglamentos gubernamentales [Reglamento de Gobierno], aprobados por aclamación en el Congreso General el 12 de octubre de 1813, y que dividieron el poder del Estado entre dos cónsules [el abogado José Gaspar Rodríguez de Francia (1766-1840) y el comandante general Fulgencio Yegros (1780-1821)] aunque el gobierno lo acabó ejerciendo solo el primero de ellos. Con la muerte de Francia, Paraguay enfrentó el problema de la sucesión, tras una absoluta concentración de poder en una sola persona que no tenía descendencia ni había generado los mecanismos institucionales para su reemplazo. Se ensayaron diferentes formas de gobierno hasta que, en 1841, un Congreso inauguró el Consulado encabezado por Carlos Antonio López y Mariano Roque Alonso, que se extendería hasta 1844, cuando la figura de López lograse monopolizar el poder y ser nombrado Presidente. (…) Si bien no adquirió la nomenclatura de Constitución, la Ley que establece la Administración Política de la República del Paraguay y demás que en ella se contiene es considerada como la primera del Paraguay. Entre otros elementos, en ella se establece y explica la estructuración del andamiaje político, de la división de poderes y de la organización cívico-política del Estado [2].

La mencionada Ley de Administración Política se dio en la Sala de Sesiones del Congreso Nacional de la República del Paraguay a 13 de Marzo de 1844. El Título I de esta ley fundamental dispuso que: La Administración General de la República se expedirá en adelante por un Congreso o Legislatura Nacional de Diputados Representantes de la República; por un Presidente en quien resida el Supremo Poder Ejecutivo y por los Tribunales y Jueces establecidos por ley del Soberano Congreso Extraordinario de 25 de noviembre de 1842. A continuación, los siguientes tres preceptos desarrollaron las facultades de los tres poderes: hacer las leyes, interpretarlas o derogarlas, reside en el Congreso Nacional; hacer ejecutar las leyes y reglamentarias para su ejecución, reside en el Supremo Poder Ejecutivo de la República; y aplicar las leyes reside en los Jueces y Tribunales establecidos por la ley. Los Títulos II y III desarrollaron las atribuciones del Congreso Nacional; del IV al VIII (el poder ejecutivo permanente, la elección del Presidente de la República y sus distintivos y atribuciones) para concluir con los Títulos VIII (ministros secretarios), IX (El Consejo de Estado) y X (ordenanzas generales que proclamaban algunos derechos: igualdad, prohibición de la esclavitud, etc. y previó hasta la pena de muerte para el que atentare o prestare medios de atentar contra la Independencia de la República).

Casi tres décadas más tarde, el 15 de agosto de 1870, se dio apertura a la Convención Nacional Constituyente en el edificio del Congreso Nacional, con asistencia de los diputados designados por las parroquias de la capital y departamentos del interior. Dicha asamblea sancionó, con sólo algunas modificaciones, el proyecto de Constitución elaborado, casi en su totalidad, por Juan José Decoud, Facundo Machain, Juan Silvano Godoy y Miguel Palacios. Así comienza la Constitución de la República del Paraguay sancionada por la Honorable Convención Constituyente en sesión del 18 de noviembre de 1870. Los 129 artículos de esta Carta Magna se redactaron en un momento clave de la historia del país; como recuerda el magistrado Luis Lezcano Claude: (…) La  derrota  del  Paraguay  a  manos  de  la  Triple  Alianza  constituida por la Argentina, el Brasil y el Uruguay, el 1 de mayo de 1865, significó la más profunda y radical transformación que se haya experimentado en el Estado  paraguayo.  Fue  una  verdadera  revolución  por  los  cambios estructurales   de   carácter   económico,   político,   social,   demográfico, territorial  y,  en  general,  de  toda  índole,  operados  entre  la  época  de  los López y los tiempos de la postguerra. El  Paraguay  quedó  deshecho,  derruido,  destrozado,  arrasado, aniquilado  como  resultado  de  la  desigual  y  genocida  guerra  en  que participó (…). El 5 de enero de 1869 los ejércitos aliados entraron en la Asunción. El ejército brasileño se hizo militarmente cargo de la ciudad. La capital fue saqueada. (…) Los aliados al apoderarse de la Capital, consumaron actos realmente vandálicos, inconcebibles en  ejércitos civilizados, tales como saqueos, robos, violaciones, atracos de  hogares, templos y museos, convirtiendo en botín los bienes públicos y privados [3].

Recordemos que el Art. 6 del Tratado de la Triple Alianza -firmado en secreto por Uruguay, Brasil y Argentina, en Buenos Aires, el 1 de mayo de 1865- estipulaba que: Los aliados se obligan solemnemente a no deponer las armas sino de común acuerdo, y mientras no hayan derrocado al actual gobierno del Paraguay, así como a no tratar separadamente, ni firmar ningún tratado de paz, tregua, armisticio, cualquiera que ponga fin o suspenda la guerra, sino por perfecta conformidad de todos.

En cuanto a la nueva Carta Magna, la Constitución de 1870 era (…) típicamente liberal. Su sanción significó la incorporación al Paraguay de las libertades, los derechos y las garantías inspirados en el liberalismo. La amplitud de los mismos en comparación con lo establecido en la Constitución de 1844 que era muy escueta en cuanto a este tema, constituye un punto positivo. Sin  embargo, desde una perspectiva actual, debe señalarse el carácter meramente formal de las libertades, los derechos y las garantías consagrados. Correspondían a lo que hoy llamaríamos derechos humanos  de la  primera generación, es decir, civiles y políticos, aunque estos últimos muy restringidos [3].

Sobre su trascendencia, el académico Jorge Silvero Salgueiro opina que: El sistema institucional creado y que entró en funcionamiento en los últimos 30 años del siglo XIX moldeó el Estado paraguayo convirtiéndole en un Estado moderno dejando atrás ciertas formas coloniales, incluido el derecho colonial. Se trató de una estructura constitucional donde empezaron a operar el sistema de gobierno, el sistema electoral y el sistema de partidos. Por supuesto, hubo reformas importantes durante el siglo XX, pero las instituciones contemporáneas tienen raíces profundas en dicho periodo, no en uno anterior [4].

La siguiente ley fundamental paraguaya, llamada “del Cuarenta”, llegó tras otra guerra, la disputada por el territorio chaqueño (1932-1935). Con ella culminó un viejo pleito de límites entre el Paraguay y Bolivia sobre el mejor derecho al Chaco (…). El 21 de julio de 1938 se firmó el tratado definitivo de paz. En 1939 fue elegido presidente [José Félix] Estigarriba [(1888-1940)], quien en febrero de 1940, asumió los poderes y promulgó una nueva Constitución [5] -como recuerda en su preámbulo- en substitución de la Carta Política de 1870 para responder a nuevas necesidades, a nuevas doctrinas, a nuevos hechos (…). El país debe emprender una reordenación de sus instituciones, una reforma la estructura del Estado; pero sin abandonar el acervo de su civilización jurídica y sin desaprovechar experiencia de cerca de siglo y medio de vida independiente. Es asimismo indispensable dotar al Estado de facultades que le habiliten más ampliamente a cumplir las funciones de realizar el progreso y de intervenir para alcanzar una mayor justicia social, para orientar la economía, para racionalizar la producción y sistematizar coherentemente el trabajo nacional.

La Constitución de Paraguay de 10 de julio de 1940 reflejó -en opinión del Congreso de la Nación (*)- la preocupación de Estigarribia para la estabilidad y el poder y por lo tanto siempre por un estado extremadamente de gran alcance. El presidente, que fue elegido en elecciones directas por un período de cinco años con reelección permitida para un período adicional, puede intervenir en la economía, el control de la prensa, reprimir grupos privados, suspender las libertades individuales, y tomar medidas excepcionales para el bien del Estado. El Senado fue abolido y la Cámara de Representantes limitada en el poder. Un aviso nuevo Consejo de Estado fue creado, el modelo de la experiencia de corporativista de Italia y Portugal, para representar los intereses de grupo incluidas las empresas, agrícolas, banqueras, militares, y la Iglesia católica. El militar fue responsable de salvaguardar la Constitución. Y añade: Después de tomar el poder en 1954, el presidente Alfredo Stroessner gobernó durante los próximos trece años bajo la Constitución de 1940. Una asamblea constituyente convocada por Stroessner en 1967, mantiene el marco general de la Constitución de 1940 y dejó intacto el amplio alcance del poder ejecutivo. Sin embargo, se restableció el Senado y la Cámara de Diputados. Además, la asamblea permitió que el presidente sea reelegido por otros dos términos a partir de 1968. La enmienda constitucional del 25 de marzo de 1977, modifica este artículo para permitir reelecciones indefinidas. Fue la Constitución sancionada el 25 de agosto de 1967 y promulgada en la misma fecha.

Hoy en día, la norma legal por la cual se rige todo el Paraguay es la Constitución de 20 de junio de 1992 -en sentido estricto- la cuarta en la historia de la República, sin contar los precedentes de los Reglamentos gubernamentales de 1813 ni la Ley de Administración Pública de 1844, tras las Cartas Magnas de 1870, 1940 y 1967 y la que marcó el tránsito de un Estado autoritario a un Estado democrático [6]. Una democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana, de acuerdo con lo dispuesto en su Art. 1.

La nueva Carta Magna venía a desplazar la heredada del stronismo [en referencia al régimen del general Alfredo Stroessner (1912-2006); derrocado por un Golpe de Estado en febrero de 1989, tras 35 años ininterrumpidos en la dirección del gobierno y el manejo del Estado], sancionada en 1967, como condición necesaria para sellar el nuevo pacto democrático. Con el propósito de revertir el corte autoritario del orden jurídico y político stronista, se apuntó a establecer nuevas normas que ejercieran un control mayor sobre el poder ejecutivo, descentralizaran facultades y potestades, y configuraran un nuevo equilibrio entre los poderes del Estado [6]. Todo ello se asentó en dos pilares: En primer lugar, la ampliación de derechos y las garantías que fueron denegados o limitados durante el período autoritario y la adecuación de las reglas del sistema político para corregir las instituciones deficientes y fortalecer los nuevos regímenes democráticos. En segundo lugar, el equilibrio entre los poderes del Estado, dada la concentración y centralización que tenía el ejecutivo –en detrimento de los otros poderes– y que, como contrapartida, convirtió al Congreso en la institución dilecta del proceso de transición: en él se depositaron las mayores expectativas en función de lograr la primacía civil por sobre la militar y ejercer un mayor control sobre el poder ejecutivo. La nueva institucionalidad jurídica creó un sistema presidencialista, pero con un sistema de pesos y contrapesos que otorgaba al poder legislativo un rol determinante que obligaba al poder ejecutivo a realizar acuerdos a los efectos de garantizar la gobernabilidad [6].

La Constitución paraguaya de 1992 se estructura en dos grandes partes: la primera incluye las declaraciones fundamentales, de los derechos, de los deberes y de las garantías (Arts. 1 a 136), donde la doctrina suele destacar su reconocimiento a los pueblos indígenas, definidos como grupos de cultura anteriores a la formación y organización del Estado paraguayo; mientras que la segunda parte (Arts. 137 a 291) regula el ordenamiento político de la República a partir de proclamar la supremacía de la Constitución, como ley suprema de la República y recordar que no perderá su vigencia ni dejará de observarse por actos de fuerza o fuera derogada por cualquier otro medio distinto del que ella dispone (Art. 137).

Citas: [1] BREZZO, L. M. “La Historia y los Historiadores”. En:  TELESCA, I. (Coord.) Historia del Paraguay. Asunción: Taurus, 4ª. Ed., 2014, pp. 17 y 18. [2] LÓPEZ, M. “Estado y Constituciones en Paraguay: un análisis de las Cartas Magnas de 1844, 1870 y 1940”. En: RES GESTA, 2021, nº 57, pp. 213 y 214. [3] LEZCANO CLAUDE, L. “Historia constitucional del Paraguay (Período 1870-2012)”. En: Revista Jurídica Universidad Americana, 2012, vol. 3, pp. 177 y 181. [4] SILVERO SALGUEIRO, J. “Fragmentos de historia constitucional paraguaya”. En: Anuario. Academia Paraguaya de la Historia, 2022, vol. LXII, p. 318. [5] BURREL, G. (Dtor). Geographica. El hombre y la tierra. América X. Barcelona: Plaza y Janés, 1969, p. 393. [6] PREGO, F. “Reforma de la Constitución Nacional en Paraguay (1992): del estado de sitio al estado de excepción”. En: Revista Temas Sociológicos, 2022, nº 31, pp. 395, 405, 407 y 408.

PD:  en este blog también puedes consultar el legado constitucional de otras naciones latinoamericanas: Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Perú o Portugal.