Minusválidos y discapacitados en el Derecho de la Unión Europea

En el Derecho Comunitario Europeo pueden diferenciarse dos grandes etapas en la regulación de la minusvalía y la discapacidad: una primera, relativa a los minusválidos (con las disposiciones que se aprobaron durante el periodo 1974-1996) y, superada la bienintencionada "respuesta tradicional", una segunda fase sobre los discapacitados (desde 1996 hasta la actualidad). Aquella primera etapa comenzó con el programa de acción social que adoptó la Resolución del Consejo, de 21 de enero de 1974, porque fue el primer instrumento jurídico de las Comunidades Europeas que previó (…) Iniciar la realización de un programa para la reintegración profesional y social de minusválidos, que prevea sobre todo la promoción de experiencias modelo con objeto de reclasificar a los minusválidos en la vida profesional. Como consecuencia, seis meses más tarde, esta misma institución aprobó una nueva resolución, el 27 de junio de 1974, para establecer el primer programa de acción comunitaria con el fin de ayudar a los minusválidos y que puedan llevar una vida normal independiente y plenamente integrada en la sociedad. Este objetivo general se refiere a todos los grupos de edades, a todos los tipos de minusválidos y a todas las acciones de readaptación. En ese contexto, esta disposición definió a los minusválidos como aquellas personas cuya minusvalía (o la amenaza de minusvalía) está reconocida por la autoridad designada a este efecto, en vistas a su readaptación.

Eran los años 70 y, en aquel momento, ningún precepto de los tratados fundacionales de las Comunidades Europeas se refería, de forma expresa, a las personas con discapacidad (esa mención no se incorporó, como veremos más tarde, hasta el Tratado de Ámsterdam, en 1997).

Durante la siguiente década destacó la Resolución del Parlamento Europeo, de 11 de mayo de 1981, sobre la integración económica, social y profesional de los minusválidos en la Comunidad (coincidiendo con la celebración del Año Internacional del Minusválido) porque apeló a la Comisión para que presentara una propuesta de Directiva que establezca los modelos y criterios de derechos y obligaciones de los minusválidos en los Estados miembros (esto sucedió a comienzos de los 80 y, a la hora de redactar esta entrada del blog, en 2017, aún no existe una directiva tan específica). En los años posteriores hubo nuevas comunicaciones, resoluciones y recomendaciones; asimismo, se adoptó el segundo programa de acción comunitaria (HELIOS I) y se aprobó la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, de 9 de diciembre de 1989, en Estrasburgo (Francia), cuyo Art. 26 dispuso que: Todo mínusválido, cualesquiera que sean el origen y la naturaleza de su minusvalía, debe poder beneficiarse de medidas adicionales concretas encaminadas a favorecer su integración profesional y social. Estas medidas de mejora deben referirse, en particular, según las capacidades de los interesados, a la formación profesional, la ergonomía, la accesibilidad, la movilidad, los medios de transporte y la vivienda.

Con el cambio a la última década del siglo XX se aprobaron las líneas directrices de la iniciativa HORIZON destinada a facilitar la integración en el mercado laboral de los minusválidos y otro heterogéneo grupo de desfavorecidos (marginados, drogadictos, inmigrantes, etc.); se puso en marcha el HELIOS II y, entre otros actos jurídicos, el Parlamento Europeo debatió una breve Resolución sobre los derechos humanos de los minusválidos, el 14 de diciembre de 1995, en la que reconoció que incluso la nueva legislación de la Unión es discriminatoria con respecto a los minusválidos, por ejemplo, al no tener en cuenta sus necesidades específicas a la hora de armonizar los derechos sociales, e instó a la Comisión y a los Estados miembros a que (…) introduzcan una cláusula antidiscriminación por razón de la minusvalía.

Aquella primera etapa (1974-1996) concluyó con una nueva estrategia comunitaria en materia de minusvalía [Comunicación de la Comisión sobre la igualdad de oportunidades de las personas con minusvalía, de 30 de julio de 1996] al reconocer que: Tradicionalmente, las respuestas al fenómeno de la minusvalía han consistido esencialmente en medidas de compensación social a través de la beneficencia y en el desarrollo de servicios de asistencia especializada al margen de la sociedad, que, aunque bien intencionados, no han hecho sino agravar el problema de la exclusión y la infraparticipación. Las respuestas tradicionales están siendo sustituidas progresivamente por iniciativas que hacen hincapié en la identificación y eliminación de los diversos obstáculos a la igualdad de oportunidades y a la plena participación en todos los aspectos de la vida social. Incumbe a los Estados miembros la responsabilidad primaria de adoptar medidas para eliminar la exclusión y la discriminación por motivo de minusvalía. En todos los Estados miembros se procede actualmente a la puesta en práctica de este nuevo planteamiento bajo formas y a ritmos diferentes.

De forma conexa, aquella comunicación del ejecutivo europeo motivó la adopción de la Resolución del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, de 20 de diciembre de 1996, sobre la igualdad de oportunidades para las personas con minusvalías, en la que se instó a los países a fomentar las oportunidades de empleo de las personas minusválidas y adoptar las medidas preventivas que fomenten la integración de los minusválidos en el mercado laboral; utilizar plenamente las posibilidades existentes y futuras de los Fondos Estructurales europeos, en particular las del Fondo Social Europeo; y prestar especial atención a las posibilidades que ofrece el desarrollo de la sociedad de la información.

Joaquín Sorolla | Triste herencia (1899)

Con esa nueva mentalidad, puede decirse que la segunda etapa (1997-actualidad) se inició con el Tratado de Ámsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997, porque introdujo una referencia explícita en el derecho originario europeo al insertar un nuevo Art. 6.A en el entonces Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea: (…) el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. Desde entonces, el Derecho Europeo dejó de emplear el término “minusválido” para sustituirlo por el de “discapacitado”. Diez años más tarde, en España, la disposición adicional octava de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, dispuso que: Las referencias que en los textos normativos se efectúan a «minusválidos» y a «personas con minusvalía», se entenderán realizadas a «personas con discapacidad», de acuerdo con el marco jurídico internacional de las Naciones Unidas.

Tras las reformas introducidas en la capital holandesa se fueron adoptando diferentes instrumentos jurídicos como la Recomendación del Consejo, de 4 de junio de 1998, sobre la creación de una tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad (que supuso el reconocimiento mutuo de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad con arreglo a un modelo comunitario uniforme); la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (en la que se reiteró que La adopción de medidas de adaptación a las necesidades de las personas con discapacidad en el lugar de trabajo desempeña un papel importante a la hora de combatir la discriminación por motivos de discapacidad); o los Arts. 21 (se prohíbe toda discriminación por razón de discapacidad) y 26 (la Unión reconoce y respeta el derecho de las personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su autonomía, su integración social y profesional y su participación en la vida de la comunidad) de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (proclamada en 2000 y adaptada en 2007).

Y, a falta de una directiva específica… en lo que llevamos de siglo XXI se pueden resaltar la celebración del Año Europeo de las personas con discapacidad (2003) para sensibilizar sobre sus derechos; y la aprobación de una primera disposición vinculante y más precisa: el Reglamento (CE) nº 1107/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo (con el objetivo de protegerlas de la discriminación y asegurar que reciban asistencia). Finalmente, por el momento, la Comunidad Europea firmó la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad (Decisión del Consejo, de 26 de noviembre de 2009), convirtiéndose en el primer tratado internacional de derechos humanos que ratificaban las autoridades de Bruselas.