lunes, 5 de diciembre de 2011

¿En qué se diferencian un Real Decreto-ley y un Real Decreto legislativo?

Aunque estas dos disposiciones son normas con rango legal –a todos los efectos, como si fuesen leyes– se trata de las dos excepciones a la regla general de que las leyes proceden del poder legislativo (ya sean las Cortes Generales o los diferentes parlamentos autonómicos) porque en estos dos supuestos, las normas van a surgir del poder ejecutivo: el Gobierno. Su diferencia es muy sencilla:
  • Un Real Decreto-Ley [regulado en el Art. 86 de la Constitución Española de 1978 (en adelante, CE)] se prevé para casos de extraordinaria y urgente necesidad en los que el Gobierno puede dictar normas legislativas provisionales. Por ejemplo, el Real Decreto-ley 17/2011, de 31 de octubre, por el que se establecen medidas complementarias para paliar los daños producidos por los movimientos sísmicos acaecidos en Lorca el 11 de mayo de 2011, se modifica el Real Decreto-ley 6/2011, de 13 de mayo, y se adoptan medidas fiscales y laborales respecto de la isla de el Hierro. Un texto prácticamente de Manual que demuestra que su contenido más habitual suelen ser las medidas que se adoptan para hacer frente a inundaciones o desastres naturales (terremotos, erupciones volcánicas, etc.) pero, como se trata de una medida excepcional porque el ejecutivo no debería tener capacidad legislativa, su actividad debe ser convalidada por el Congreso en un plazo máximo de 30 días desde que se promulgó. ¿Cuál es el problema? Que los Gobiernos –apoyándose en la certeza de que la mayoría de su partido en el Congreso va a convalidar a posteriori, sin problemas, sus decisiones– adoptan por esta vía rápida medidas políticas tan variopintas como algunas de las aprobadas en 2011 donde, por Real Decreto-ley, se ha reestablecido con carácter temporal el Impuesto sobre el Patrimonio, se han regulado las competencias autonómicas en materia de policía de dominio público hidráulico o se ha fomentado la rehabilitación de viviendas.
  • En cuanto a los Reales Decretos legislativos (Art. 85 CE), en este caso, como el Gobierno y la Administración cuentan con más medios y recursos que el Parlamento, el Congreso redacta una Ley de Bases donde indica la materia concreta y el plazo para que sea el ejecutivo quien pueda dictar una norma de rango legal, que refunda varios textos legales en uno solo o para que redacte un texto articulado (una norma que, por su carácter técnico, es más adecuado que lo lleve a cabo el Gobierno con su Administración). Durante 2011, el BOE ha publicado tres Reales Decretos Legislativos que han aprobado otros tantos textos refundidos: el 1/2011, de 1 de julio, la Ley de Auditoría de Cuentas; el 2/2011, de 5 de septiembre, la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante; y, finalmente, el 3/2011, de 14 de noviembre, la Ley de Contratos del Sector Público.

NB: en relación con este tema, la Resolución de 16 de marzo de 2017, del Congreso de los Diputados, ordenó publicar el acuerdo de derogación de Real Decreto-ley 4/2017, de 24 de febrero, por el que se modificó el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el asunto C-576/13 (el denominado, coloquialmente, "decreto de la estiba"). Se trata de una situación inusual pero no es la primera vez que ocurre. Su precedente legislativo lo encontramos en el breve Real Decreto-ley 1/1979, de 8 de enero, por el que se prorrogó el tiempo indispensable la actuación de la Junta Central de Acuartelamiento. Sus dos artículos entraron en vigor el 26 de enero de 1979 (el mismo día que se publicó en el BOE); y como la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados no lo convalidó -por aquel entonces, las Cámaras estaban disueltas- fue derogado por la posterior Resolución de 6 de febrero de 1979.

NB 2: la sentencia 152/2017, de 21 de diciembre, del Tribunal Constitucional, ha señalado sobre esta cuestión que:  (...) En la sistematización de la doctrina constitucional elaborada en relación con el presupuesto que habilita al Gobierno la aprobación de normas con rango de ley provisionales, conviene partir de la premisa (...) de que la posibilidad de que el Gobierno dicte decretos-leyes cuando concurran situaciones de extraordinaria y urgente necesidad “se configura … como una excepción al procedimiento ordinario de elaboración de las leyes y, en consecuencia, está sometida en cuanto a su ejercicio a la necesaria concurrencia de determinados requisitos que lo legitiman” (...) el primero de dichos requisitos hace referencia a “la exigencia de que el Decreto-Ley se dicte exclusivamente para afrontar una situación de extraordinaria y urgente necesidad”. Con relación a este presupuesto habilitante, el Tribunal Constitucional tiene dicho que los términos “extraordinaria y urgente necesidad” no constituyen “en modo alguno ‘una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes’, razón por la cual, este Tribunal puede, ‘en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada’ como de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad por inexistencia del presupuesto habilitante’.

Una de las situaciones más controvertidas de los últimos años ha sido, sin duda, la aprobación del Real Decreto-ley 9/2018, de 3 de agosto, de medidas urgentes para el desarrollo del Pacto de Estado contra la violencia de género porque su disposición final segunda reforma el Art. 156 del Código Civil con el fin de que: la atención y asistencia psicológica quede fuera del catálogo de actos que requieren una decisión común en el ejercicio de la patria potestad, cuando cualquiera de los progenitores esté incurso en un proceso penal iniciado por atentar contra la vida, la integridad física, la libertad, la integridad moral o la libertad e indemnidad sexual del otro progenitor o de los hijos e hijas de ambos. Por primera vez, desde el Real Decreto-ley 33/1978, de 16 de noviembre, el Gobierno recurre a esta "ley singular" para modificar el Código Civil.

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