La competencia sobre la delimitación, denominación y capitalidad de las provincias españolas

En 1986, el Parlamento de Cataluña, el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña y el Gobierno Vasco interpusieron tres recursos de inconstitucionalidad contra determinados artículos del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local [Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril], declarados básicos por su disposición final séptima –y, por tanto, reservados a la competencia estatal– al considerar que esa declaración infringía la Constitución (CE) y, en el caso catalán, limitaba las competencias del Estatuto de Autonomía de esta comunidad. Uno de los preceptos que se recurrió fue el Art. 25.2 en el que se dispone que: Sólo mediante Ley aprobada por las Cortes Generales puede modificarse la denominación y capitalidad de las provincias. Cualquier alteración de sus límites requerirá Ley Orgánica. Según la cámara legislativa catalana: La reserva de la competencia al Estado sobre tan particular extremo no deriva del Art. 141 de la CE, ya que éste se refiere sólo a la alteración de los límites provinciales, como se refleja en el Art. 25.2 del Texto Refundido, donde se distingue entre la alteración de límites, que requiere Ley Orgánica, y el cambio de denominación o capitalidad, para lo cual se exige Ley ordinaria.

Siete años más tarde, el Tribunal Constitucional resolvió aquellos recursos dictando la sentencia 385/1993, de 23 de diciembre; en su cuarto fundamento jurídico, nuestro órgano de garantías dispuso que: El propio diseño constitucional de la Provincia, como entidad local (…) y (…) como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (Art. 141.1 CE), pone de manifiesto que no le puede ser indiferente donde se sitúe su capitalidad, desde una pluralidad de perspectivas. Las circunscripciones electorales o la demarcación judicial, la red de comunicaciones, como la telefónica, por obra de la más reciente tecnología, así como de los transportes de todo tipo, son ejemplos heterogéneos pero claros del peso específico que en su organización poseen los territorios provinciales y sus sedes capitalinas. Hay muchas más manifestaciones de esa incidencia, pero como muestra bastan las dichas.

Aun cuando sin tanta nitidez que en el caso de los límites provinciales de la elección o traslado de su cabeza, la imposición de nombre o su cambio encajan sin embargo dentro de las bases cuya determinación corresponde al Estado. Denominación y capitalidad, elementos muy unidos son dos aspectos esenciales en la configuración de un ente público territorial cualquiera en más de un sentido. Sin una sede con nombre propio no parece concebible tampoco ninguno. Una y otro, por tanto, son elementos necesarios y pueden considerarse básicos sin esfuerzo alguno. En consecuencia, no le pueden resultar indiferentes al Estado y su intervención en este punto no significa extralimitación alguna de su ámbito de competencias, en la distribución que de ellas se hace por la Constitución y por los Estatutos de Autonomía respectivos.

De acuerdo con esta doctrina constitucional, tanto la delimitación como la denominación y la capitalidad de las provincias son competencias estatales; por ese motivo, han sido las Cortes Generales quienes han aprobado las cinco leyes que han modificado desde entonces la denominación de once provincias españolas:
 

• Ley 2/1992, de 28 de febrero, por la que pasan a denominarse oficialmente Girona y Lleida las provincias de Gerona y Lérida.
• Ley 13/1997, de 25 de abril, por la que pasa a denominarse oficialmente Illes Balears la provincia de Baleares.
• Ley 2/1998, 3 de marzo, sobre el cambio de denominación de las provincias de La Coruña y Orense.
• Ley 25/1999, de 6 de julio, por la que se declaran cooficiales las denominaciones Alacant, Castelló y València para las provincias que integran la Comunidad Valenciana.
• Ley 19/2011, de 5 de julio, por la que pasan a denominarse oficialmente "Araba/Álava", "Gipuzkoa" y "Bizkaia" las demarcaciones provinciales llamadas anteriormente "Álava", "Guipúzcoa" y "Vizcaya".

En cuanto a la capitalidad provincial [que también se habría tenido que tramitar como ley ordinaria] no ha habido ninguna modificación en todo este tiempo; y, por lo que se refiere a la delimitación de las provincias [en este caso, mediante ley orgánica] sí que existe algún supuesto que fue rechazado; por ejemplo, el 18 de febrero de 2014, el Parlamento Vasco presentó en las Cortes una Proposición de Ley (Orgánica) sobre alteración de los límites provinciales, consistente en la segregación de los municipios de Condado de Treviño y La Puebla de Arganzón de la provincia de Burgos [un territorio de Castilla y León, enclavado en la provincia alavesa] y su incorporación al territorio histórico de Araba/Álava. El 18 de noviembre de aquel mismo año la proposición se sometió a votación en el Congreso de los Diputados y obtuvo un 85,45% de votos negativos frente al 8,67% afirmativos y un 5,88% de abstenciones, por lo que no prosperó.

 

NB: en relación con este debate, a comienzos de los años 80, Cataluña intentó asumir las competencias otorgadas por el ordenamiento jurídico vigente a las cuatro diputaciones provinciales catalanas mediante la Ley 6/1980, de 17 de diciembre, de transferencia urgente y plena de las diputaciones catalanas a la Generalidad de Cataluña; pero esta norma autonómica fue declarada inconstitucional por la sentencia 32/1981, de 28 de julio, del Tribunal Constitucional. Esa misma década, esta comunidad autónoma aprobó la Ley 5/1987, de 4 de abril, de Régimen Provisional de las Competencias de las Diputaciones Provinciales, al considerar que la implantación en Cataluña, durante el siglo pasado, de la división provincial ha sido considerada siempre como un elemento ajeno en la estructura territorial. Su fin último, como disponía el Art. 1 era: (…) regular el régimen provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales catalanas y el ejercicio de dichas competencias mientras no se produzcan las condiciones legales que hagan posible que el Gobierno y la Administración de las provincias se integren en la Generalidad, con la consiguiente desaparición de la división de Cataluña en provincias. Esta previsión no llegó a cumplirse.