Para la Comunidad de Madrid se ha demostrado que la reducción ordenada y coherente de tributos genera mayores ingresos públicos debido a la ampliación de las bases imponibles y a la mayor dinamización de la actividad económica; y, por ese motivo, suprimió tanto sus impuestos propios como el recargo sobre el Impuesto de Actividades Económicas (IAE) [Ley 3/2021, de 22 de diciembre]. Otras Comunidades Autónomas consideraron que, las actuales circunstancias económicas determinan la necesidad de avanzar hacia una adecuación del sector público, con una mayor austeridad y eficiencia, que conlleva una racionalización y redimensionamiento de las instituciones y organismos públicos; así que, para evitar redundancias y duplicidades, el Principado de Asturias decidió suprimir su Consejo Económico y Social [Ley 8/2017, de 27 de octubre] y el Procurador General [Ley 2/2013, de 21 de junio]; Castilla-la Mancha, la Sindicatura de Cuentas [Ley 1/2014, de 24 de abril], el Defensor del Pueblo [Ley 12/2011, de 3 de noviembre] o el Consejo Económico y Social [Ley 13/2011, de 3 de noviembre]; la Comunidad de Madrid, el Consejo Consultivo [Ley 7/2015, de 28 de diciembre], el Defensor del Menor [Ley 3/2012, de 12 de junio] o el Consejo Audiovisual [Ley 2/2006, de 21 de junio]; y la Región de Murcia, la Agencia Regional para el Medio Ambiente y la Naturaleza [Ley 6/1993, de 5 de noviembre]. En Castilla y León, la Ley 2/1986, de 2 de abril, consideró conveniente crear un Instituto de Administración Publica; pero, año y medio más tarde, con nuevo gobierno en la Junta, la Ley 10/1987, de 9 de noviembre, suprimió aquel organismo autónomo.
En todos estos supuestos prima la cortesía política y, lo habitual, es apelar a procesos de racionalización y a razones de austeridad del gasto y de mayor eficiencia; de modo que el legislador agradece la encomiable y rigurosa labor que habían desempeñado hasta entonces las instituciones que desaparecen del organigrama autonómico y, por supuesto, garantiza que -en ningún caso- ello supondrá una merma en los derechos de los ciudadanos.
Pasemos a la cara menos amable. El Art. 506 bis del Código Penal español (CP) estuvo en vigor del 27 de diciembre de 2003 al 24 de junio de 2005. Castigaba con penas de 3 a 5 años de prisión a la autoridad que convocara un referéndum sin tener competencias. Al cambiar el inquilino de La Moncloa se consideró que aquella conducta ya no tenía la suficiente entidad como para merecer el reproche penal, y menos aún si la pena que se contempla es la prisión [Ley Orgánica 2/2005, de 22 de junio]. Asimismo, el Art. 544 CP disponía quiénes eran reos de sedición hasta que ese tipo penal fue suprimido por la Ley Orgánica 14/2022, de 22 de diciembre; su exposición de motivos señaló al respecto que: La presencia en nuestro ordenamiento de tipos penales inexistentes en la mayoría de los Estados integrantes de la Unión Europea, o la vigencia de penas desproporcionadas en relación a las que se aplican en los países vecinos, resulta altamente disfuncional en lo relativo al funcionamiento de la mencionada cooperación judicial y de seguridad. Esta ley busca dar solución a buena parte de estas dificultades y desafíos.
El tono puede que se haya endurecido pero aún se guardan las formas y no denota ningún desquite como sucede en los siguientes ejemplos.
El preámbulo de la Ley 1/2024, de 8 de noviembre, de Derogación de la Ley de Cantabria 8/2021, de 17 de noviembre, de Memoria Histórica y Democrática de Cantabria, deja escaso margen a las dudas: De una ley que pretendía reparar a las víctimas de la violencia política durante la II República, la Guerra Civil y la Dictadura podría haberse esperado un cierto grado de consenso –un mínimo acuerdo sobre la forma y sobre el fondo–, que supusiera, en efecto, una auténtica reparación. Pero la Ley 8/2021, de 17 de noviembre, de Memoria Histórica y Democrática de Cantabria, no pretendió el consenso ni en la forma ni en el fondo: ni lo alcanzó en su tramitación, ni lo alcanzó en su contenido. Quien la promovió no lo buscó: ni siquiera admitió el diálogo. Por esa razón la ley nació muerta. Por eso procede abordar cuanto antes su derogación y poner fin a semejante ataque a la convivencia y a las libertades democráticas.
Y añade sobre la norma derogada: Quiere abrir una herida ya cerrada, hacerlo sin discusión posible y sin consenso, imponer el relato de una parte –su propio preámbulo es un itinerario de manipulaciones y olvidos– y silenciar todos los puntos de vista que no se ajusten al mismo. En definitiva, no ha buscado el consenso, sino la imposición: no es un texto con el que pueda identificarse el conjunto de la sociedad o, al menos una parte significativa de ella. Es el planteamiento de un solo partido político, impuesto a toda la sociedad. En cuanto al contenido, no es menos polémico. (…) También abre la puerta al adoctrinamiento de las nuevas generaciones en las aulas, por encima de principios como la libertad de cátedra (…). Asimismo, impone por ley la obligación de que las instituciones consignen anualmente partidas presupuestarias destinadas a desarrollar proyectos para exaltar el papel de las víctimas de un bando, no de todas, y ello pese a que la demanda social es prácticamente inexistente y, de hecho, las últimas convocatorias han quedado desiertas debido a la ausencia de solicitudes. (…) resulta particularmente evidente la parcialidad que se consigna en el preámbulo de la ley y en los artículos relativos a la definición de las víctimas (…). Esa es la vocación de la norma: esa su voluntad de reparar las injusticias cometidas en el pasado. Exalta a unas víctimas y oculta, silencia y oscurece a otras.
Para concluir, afirma que: Por eso procede su derogación: porque desde el restablecimiento de las libertades en España, nunca antes se había llegado tan lejos, desde el poder político, en una operación de fractura misma de la sociedad y de ataque a sus principales normas de convivencia.
Si eso ocurre en el ámbito autonómico, en el ordenamiento jurídico estatal podemos mencionar la Ley Orgánica 5/2021, de 22 de abril, que derogó el Art. 315.3 del Código Penal donde se tutelaba el derecho a no hacer huelga que carecía de reconocimiento constitucional [2]. Su parte expositiva se mostró así de combativa: Con la crisis como oportunidad, desde la llegada al Gobierno del Partido Popular en diciembre de 2011, se inició un proceso constante y sistemático de desmantelamiento de las libertades y especialmente de aquellas que afectan a la manifestación pública del desacuerdo con las políticas económicas del Gobierno. La reforma laboral, que prácticamente excluyó la negociación colectiva de los trabajadores y que devaluó o directamente eliminó otros muchos de sus derechos, no pareció suficiente y por ello se reforzaron, con ataques directos, todas las medidas que exteriorizaron el conflicto, utilizando la legislación en vigor, como la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, y el artículo 315.3 del Código Penal, en el corto plazo, y trabajando, en el medio plazo, para desplegar un entramado de leyes que asfixian la capacidad de reacción, protesta o resistencia de la ciudadanía y de las organizaciones sindicales, hacia las políticas del Gobierno (…).
De ahí que no resulte extraño que autores como el profesor Fernando Santaolalla López abogara, directamente, por suprimir las exposiciones de motivos de las leyes ordinarias, que es donde, por su cantidad y calidad, el problema se plantea, pasamos a enumerar las razones que, a nuestro juicio, reclaman la supresión de estos Prefacios, no sin antes repetir que está amortización se postula para las leyes, no para sus proyectos y proposiciones, donde tienen plenitud de sentido [3]. Y señala, entre otros motivos:
- La ausencia de carácter normativo (la primera y fundamental razón para su no inclusión es la falta de carácter dispositivo de las explicaciones o comentarios que se contienen en las Exposiciones de Motivos);
- El superfluo aporte interpretativo [la supuesta justificación de las Exposiciones de Motivos en su valor hermenéutico choca de entrada con los postulados de la (buena) técnica legislativa. Colocar un documento aclaratorio en previsión de posibles insuficiencias u opacidades de la ley equivale a poner la venda antes de recibir la pedrada];
- El inadecuado uso didáctico, divulgador o propagandístico (dejando al margen que la mejor lección se obtiene cuando el texto de la ley es conciso y claro, lo fundamental es que no es ésta su misión. La ley nace para ordenar la convivencia, no para el aprendizaje de unas técnicas ni para explicación ni divulgación de una materia);
- La incongruencia con el procedimiento parlamentario (si la Exposición de Motivos recibe un papel superior al de la simple explicación o justificación del órgano proponente de la ley ante el competente para su aprobación, debe ser tramitado como parte de la ley -tal como hoy se hace entre nosotros-, provocando una serie de problemas procedimentales y consecuencias no deseadas);
- O la no exigencia constitucional (ni la Constitución ni ninguna otra disposición legal exigen que las leyes se publiquen precedidas de una Exposición de Motivos o de un Preámbulo) [3].
PD: como en todas partes cuecen habas, fuera de España resultó muy hiriente el fin de la Comisión de Derechos Humanos en el sistema de la ONU cuando el -por entonces- Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, publicó el informe A/59/2005 afirmando que: (…) la disminución de la credibilidad y el profesionalismo de la Comisión de Derechos Humanos ha menoscabado progresivamente la capacidad de la Comisión para desempeñar sus funciones. En particular, ha habido Estados que se han hecho miembros de la Comisión no para afianzar los derechos humanos sino para protegerse contra las críticas o para criticar a otros. Esas tendencias han tenido como resultado la acumulación de un déficit de credibilidad que empaña la reputación de todo el sistema de las Naciones Unidas.
Citas: [1] ARIAS, I. F. Yo siempre creí que los diplomáticos eran unos mamones. Memorias. Barcelona: Plaza & Janés, 2016. [2] HORTAL IBARRA, J. C. Comentarios al Código Penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 2015, p. 1116. [3] SANTAOLALLA LÓPEZ, F. “Exposiciones de motivos de las leyes: motivos para su eliminación”. En: Revista Española de Derecho Constitucional, 1991, nº 33, pp. 47 a 64.
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