miércoles, 14 de diciembre de 2016

La regla del monotema legal: de la Lex Caecelia Didia a la single-subject rule

Quinto Cecilio Metelo Nepote el Mayor [de la gens (familia) Cecilia] y Tito Didio [de los Didia] fueron elegidos cónsules de la República Romana en el año 98 a.C. (fecha del calendario juliano que se corresponde con el año 656 del calendario romano; de ahí que, según la fuente que se consulte, las fechas resulten tan dispares). Durante su primer año de gobierno, los dos políticos aprobaron la denominada Lex Caecilia Didia de modo legum promulgaudarum [Ley Cecilia Didia –en honor de sus familias– sobre la forma de promulgar las leyes] de la que han llegado hasta nosotros dos de sus preceptos: por un lado, esta norma disponía que desde la propuesta de un proyecto de ley hasta su votación debían transcurrir tres días de mercado consecutivos [veintisiete días de reflexión (3 por 9) porque, en aquel tiempo, Roma aún no había establecido las semanas de siete días sino las nundinae de nueve jornadas con un día libre cada ocho laborales –se habilitaba el noveno para acudir al mercado, cuando cerraban los tribunales– de modo que el intervalo de tres nundinae era el plazo legal de publicidad para convocar asambleas o proyectos de ley (1)]; y, por otro lado, aquella misma Lex también reguló que todos los textos legales solo podían tratar un único asunto, prohibiéndose que el contenido de las leyes abordara cuestiones de temática heterogénea (leges saturae).

Esa política legislativa –que los cónsules romanos ratificaron tres décadas más tarde con la Lex Junia Licinia, del 62 a. C.; por iniciativa de Décimo Junio Silano y Lucio Licinio Murena– no volvió a retomarse hasta pasados dieciocho siglos en las colonias británicas de la Costa Este norteamericana, donde se denominó single-subject rule o one-subject rule.

Al analizar esta regla del monotema o del tema único, el profesor Gilbert [2] cita dos antecedentes: en 1695, el comité del Privy Council de Massachusetts se quejó de que la práctica de reunir diversos proyectos bajo una misma ley impedía rechazar los más impopulares sin que se invalidaran al mismo tiempo los que se consideraban adecuados; y, con el cambio de siglo, en 1702, la reina Ana de Gran Bretaña instruyó a Lord Cornbury de Nueva Jersey para que evitara mezclar en la misma ley asuntos que no tenían una relación apropiada entre sí.

Con esos precedentes, cuando estos territorios se independizaron, muchos de ellos incorporaron la regla a sus propias leyes fundamentales. Desde la pionera Constitución de Illinois de 1818 a las de Nueva Jersey (1844), Luisiana y Texas (1845) o Nueva York y Iowa (1846). Su redacción solía ser muy similar en todos los estados; por ejemplo, la sección 29 del Art. III de la vigente Constitución de Maryland, de 1867, dispone que: (…) every Law enacted by the General Assembly shall embrace but one subject, and that shall be described in its title. Y lo mismo ocurre en las leyes fundamentales de Georgia [en su Art. III (parágrafo III de la sección V) se establece: One subject matter expressed. No bill shall pass which refers to more than one subject matter or contains matter different from what is expressed in the title thereof] o de Minesota [Sección 17 de su Art. IV: Laws to embrace only one subject.No law shall embrace more than one subject, which shall be expressed in its title]; sin embargo, el prototipo de esta regla suele ser la redacción del Art. III (§ 14) de la Constitución de Nebraska: No bill shall contain more than one subject, and the subject shall be clearly expressed in the title.

Según los datos proporcionados por la iniciativa Single Subject Amendment, hoy en día, 41 de los 50 estados contemplan expresamente una cláusula similar pero no ocurre lo mismo ni en la legislación federal ni en la Constitución de los Estados Unidos, de ahí que esta organización lleve desde 2014 tratando de introducir esa regla en una futura vigésima octava enmienda a la Carta Magna estadounidense.

¿Qué ocurre en España? Desde la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, hasta la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, proliferaron las denominadas "leyes de acompañamiento" que incluían medidas fiscales, administrativas y del orden social, anexas a los Presupuestos Generales del Estado; estas normas se caracterizaban -a juicio de los diputados que acabaron recurriéndolas ante el Tribunal Constitucional- por una concepción omnicomprensiva de su contenido y funciones, llevándose a cabo modificaciones estructurales y permanentes de cualesquiera ámbitos normativos y porque eran la expresión patológica de un fenómeno patológico del ordenamiento jurídico constituido por la legislación de coyuntura; sin embargo, el fallo de nuestro órgano de garantías (STC 136/2011, de 13 de septiembre) lo desestimó indicando que: Ciertamente, el recurso al uso de disposiciones legislativas como la que nos ocupa, dotadas de una gran heterogeneidad, tramitadas además por el procedimiento de urgencia, puede afectar en cierta manera al ejercicio efectivo del derecho a la participación política de los poderes estatuidos. Ahora bien, la eventual existencia de esa afectación, derivada de la forma en la que las Cortes Generales optan por desarrollar su competencia legislativa, en el caso objeto de debate no se ha demostrado sea sustancial. Por ello no puede imputarse a tal plasmación de la competencia legislativa de falta de legitimación democrática ni en su ejercicio ni en su resultado, razón por la cual, aunque la opción elegida pueda ser eventualmente criticable desde el punto de vista de la técnica jurídica, en modo alguno lo es desde la perspectiva constitucional. En esta resolución, son muy interesantes los votos particulares que llegan a descalificar esta repudiable práctica legislativa.

Hoy en día, en principio, la Resolución de 28 de julio de 2005 que  dio publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprobaron las Directrices de técnica normativa, dispuso lo siguiente: Único objeto. En la medida de lo posible, en una misma disposición deberá regularse un único objeto, todo el contenido del objeto y, si procede, los aspectos que guarden directa relación con él.


NB: En el episodio nº 305 de Los Simpson, titulado Krusty caballero sin espada, el payaso es elegido congresista para que cambie la legislación que permite sobrevolar el 742 de Evergreen Terrace. Al final, lo consiguen pero gracias a que se introduce una enmienda en otro proyecto de ley que trataba un tema completamente diferente: entregar banderas estadounidenses a los huérfanos. Cuando los miembros del Congreso votan a favor del primer proyecto, automáticamente se aprueba la enmienda aunque no tuviera nada que ver con el titulo de la norma [esta es la situación que trata de evitarse con la regla del monotema legal].

Citas: [1] HERRERO LLORENTE, v. J. Diccionario de expresiones y frases latinas. Madrid: Gredos, 3ª ed., 1992, p. 574. [2] GILBERT, M. D. “Single Subject Rules and the Legislative Process”. En: University of Pittsburgh Law Review, 2006, vol. 67, pp. 811 y 812.

3 comentarios:

  1. Carlos, !qué interesante! Mencionas muchos datos históricos que no conocía y es un tema que me lleva preocupando desde hace un tiempo.

    Jean Carbonnier en su "Droit et passion du droit sous la Vº République hacía reflexiones muy interesantes en este sentido, i.e., los problemas de los franceses son los mismos que los nuestros: el sistema legal tiende a la autopoiesis, las normas tienden a crear más normas. Incluso parecería que para controlar el crecimiento de las normas son necesarias más normas. También menciona el famoso Informe Chandernagor de 1991 sobre el tema.

    Voy a compartirlo en Facebook

    ResponderEliminar
  2. En última instancia, como ves, creo que este problema (mala técnica de las normas) que se atisba en el artículo está inherentemente relacionado con el de la inflación legislativa y la inseguridad jurídica en la que vivimos inmersos.

    !Saludos!

    ResponderEliminar
    Respuestas
    1. Gracias por tus comentarios Alberto. Me alegro mucho de que este tema te resulte interesante. Un abrazo, Carlos

      Eliminar

Related Posts Plugin for WordPress, Blogger...