¿Alguna Constitución prevé el derecho de secesión?

El 12 de enero de 2000, la Comisión de Venecia publicó en Estrasburgo (Francia) el informe Self-determination and Secession in Constitutional Law [Autodeterminación y secesión en Derecho Constitucional] que elaboró durante su 41ª reunión, celebrada en la ciudad de los canales del 10 al 11 de diciembre de 1999. En su introducción, el órgano consultivo del Consejo de Europa en materia constitucional se refirió al proceso de integración europeo y a las cuatro décadas, tras el fin de la II Guerra Mundial, en las que apenas hubo cambios en las fronteras del Viejo Continente; una estabilidad que se quebró por la desintegración de la Unión Soviética en quince repúblicas (1991), el trágico derramamiento de sangre de Yugoslavia (el mismo año) o la pacífica disolución de Checoslovaquia (el “divorcio de terciopelo” de 1993); en este punto, la Comisión de Venecia recuerda que las constituciones yugoslava de 1974 (Art. 1) y soviética de 1977 (Art. 72) sí que preveían el derecho de secesión.

A continuación, tras examinar las leyes fundamentales vigentes en la actualidad en toda Europa, el informe concluye que ninguna Carta Magna emplea, expresamente, el término “secesión” por lo que, guardar silencio sobre este aspecto puede ser lo suficientemente indicativo de su ilegalidad; porque, sin una provisión constitucional que permita la secesión, es poco probable que esa decisión pudiera coexistir con el orden establecido por las constituciones europeas que, en cambio, sí que suelen referirse a la unidad nacional (Ucrania, Italia o Portugal), su indisolubilidad (España) o la integridad territorial del Estado (Alemania, Irlanda o Luxemburgo), lo que implicaría la prohibición de que una parte de esa nación pudiera separarse del resto del territorio.

El único precepto constitucional europeo que podría llegar a interpretarse en el sentido de incluir una velada referencia a esta cuestión es la ley fundamental belga. Al regular las relaciones internacionales, el Art. 167§1 in fine de la Constitución de Bélgica de 1831 (sistematizada en 1994 para unificar diversas reformas) dispone que Ninguna cesión, intercambio, ninguna anexión de territorio, podrá tener lugar salvo en virtud de una ley. Es probable que la redacción decimonónica de este artículo haya que contextualizarla en su momento histórico: se redactó un año después de que los belgas alcanzaran su independencia, separándose de los Países Bajos en 1830.

¿Qué ocurre en los demás continentes? De los 193 Estados que forman parte de las Naciones Unidas (precisamente, el último, Sudán del Sur, fue admitido en la Asamblea General de la ONU tras separarse de Sudán, en 2011), sólo tres prevén, de forma expresa, un derecho a la secesión:

1. El Art. 115 de la Constitución de la Federación de San Cristóbal y Nieves, de 1983, prevé tan solo la secesión de Nieves [de hecho, el 10 de agosto de 1998, esta isla caribeña (en inglés, Nevis) ya celebró un referéndum en el que no se alcanzaron los dos tercios necesarios para separarse de la vecina San Cristóbal (Saint Kitts)].
2. El Art. 74 de la Constitución de Uzbekistán de 1992 regula la posibilidad de que la República Autónoma de Karakalpakia pueda celebrar un referendo secesionista, en los siguientes términos: The Republic of Karakalpakstan shall have the right to secede from the Republic of Uzbekistan on the basis of a nation-wide referendum held by the people of Karakalpakstan. Decisión que, no obstante, debe ser aprobada por la Cámara Legislativa uzbeka (Art. 78.6).
3. El Art. 39.1 de la Constitución de la República Democrática Federal de Etiopía, de 1994, dispone que: Cada nación, nacionalidad o pueblo de Etiopía tendrá derecho, sin restricciones, a la autodeterminación hasta la secesión (este precepto se redactó un año después de que el 24 de mayo de 1993, la región etíope de Eritrea aprobara en referéndum su separación del resto del Estado); a continuación, los apartados 4 y 7 especifican el procedimiento a seguir que incluye la aprobación de la propuesta por los dos tercios de los secesionistas y la celebración de un referéndum, tres años después de que se hubiera adoptado aquella primera decisión, que deberá ser apoyado por los dos tercios de la población a la que afecte.

En relación con este debate, el Tribunal Constitucional alemán [Bundesverfassungsgericht] se pronunció sobre la posibilidad de que el Estado de Baviera pudiera celebrar un referéndum de secesión y la corte de Karlsruhe se pronunció en contra [resolución BvR 349/16, de 16 de diciembre de 2016] al afirmar, de forma taxativa, que: In der Bundesrepublik Deutschland als auf der verfassungsgebenden Gewalt des deutschen Volkes beruhendem Nationalstaat sind die Länder nicht "Herren des Grundgesetzes“. Für Sezessionsbestrebungen einzelner Länder ist unter dem Grundgesetz daher kein Raum. Sie verstoßen gegen die verfassungsmäßige Ordnung [En la República Federal de Alemania, como Estado nacional cuya soberanía recae en el pueblo alemán, los Länder (estados federados) no son dueños de la Constitución. No hay espacio para las aspiraciones secesionistas de un estado federado en el marco de la Constitución. Se viola el orden constitucional].

Este ejemplo alemán es uno de los dos que se mencionan en la sentencia 2997/2019, de 14 de octubre, del Tribunal Supremo [la "Sentencia del Procés"]; el otro caso ocurrió en Italia. Según la resolución de nuestro Alto Tribunal: La legitimidad de una declaración unilateral de independencia no es admisible en nuestro sistema, como tampoco lo es en otros modelos comparados, bien próximos geográfica y culturalmente, que han conocido conflictos que desembocaron en un pronunciamiento jurisdiccional. (...) La sentencia 118/2015, 29 de abril, dictada por el Tribunal Constitucional italiano, en respuesta a la aprobación de la Asamblea Regional de el Véneto de una ley para la promoción de un referéndum consultivo en el que se preguntaba a los habitantes del Véneto si querían constituirse como república independiente negando a la región de el Véneto la condición de sujeto originario de la soberanía (...) de acuerdo con la jurisprudencia establecida por este Tribunal, el pluralismo y la autonomía no permiten que las regiones sean calificados en términos de soberanía, ni que sus órganos de gobierno sean asimilados a los que están dotados de representación nacional.