Evolución de la legislación española vigente sobre responsabilidad penal de los menores (y II)

Un lustro después de que se aprobara la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores [LORPM], se volvió a modificar por la Ley Orgánica 8/2006, de 4 de diciembre. Esta vez no se trató de una mera reforma técnica sino en profundidad. El segundo párrafo de su exposición de motivos explicó las razones: (…) existe el convencimiento de que la Ley en estos sus cinco primeros años de vigencia ofrece un balance y consideración positiva, y ello no impide reconocer que, como toda ley, en su aplicación presenta algunas disfunciones que es conveniente y posible corregir. Las estadísticas revelan un aumento considerable de delitos cometidos por menores, lo que ha causado gran preocupación social y ha contribuido a desgastar la credibilidad de la Ley por la sensación de impunidad de las infracciones más cotidianas y frecuentemente cometidas por estos menores, como son los delitos y faltas patrimoniales. Junto a esto, debe reconocerse que, afortunadamente, no han aumentado significativamente los delitos de carácter violento, aunque los realmente acontecidos han tenido un fuerte impacto social.

(…) El interés superior del menor, que va a seguir primando en la Ley, es perfectamente compatible con el objetivo de pretender una mayor proporcionalidad entre la respuesta sancionadora y la gravedad del hecho cometido, pues el sistema sigue dejando en manos del juez, en último caso, la valoración y ponderación de ambos principios de modo flexible y en favor de la óptima individualización de la respuesta. De otro modo, nos llevaría a entender de un modo trivial que el interés superior del menor es no sólo superior, sino único y excluyente frente a otros bienes constitucionales a cuyo aseguramiento obedece toda norma punitiva o correccional. Así, en primer lugar, se amplían los supuestos en los que se pueden imponer medidas de internamiento en régimen cerrado a los menores (…) se adecua el tiempo de duración de las medidas a la entidad de los delitos y a las edades de los menores infractores, y se suprime definitivamente la posibilidad de aplicar la Ley a los comprendidos entre dieciocho y veintiún años. Además, se añade una nueva medida, semejante a la prevista en el Código Penal, consistente en la prohibición al menor infractor de aproximarse o comunicarse con la víctima o con aquellos de sus familiares u otras personas que determine el juez. (…) se amplía la duración de la medida cautelar de internamiento (…). Finalmente, se refuerza especialmente la atención y reconocimiento de los derechos de las víctimas y los perjudicados, entre los que se encuentra el derecho a ser informado en todo momento, se hayan o no personado en el procedimiento, de aquellas resoluciones que afecten a sus intereses. Asimismo, y en su beneficio, se establece el enjuiciamiento conjunto de las pretensiones penales y civiles.

Por último, la quinta reforma –hasta el momento– volvió a tener carácter técnico. La Ley Orgánica 8/2012, de 27 de diciembre, de medidas de eficiencia presupuestaria en la Administración de Justicia, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. En el ámbito de la LORPM, tan solo afectó a la competencia para conocer los delitos previstos en los Arts. 571 a 580 del Código Penal, que le corresponde al Juzgado Central de Menores de la Audiencia Nacional.

Evolución de la legislación española vigente sobre responsabilidad penal de los menores (I)

En los años 90, la sentencia del Tribunal Constitucional 36/1991, de 14 de febrero, declaró inconstitucional el Art. 15 del el texto refundido de la legislación sobre Tribunales Tutelares de Menores [LTTM, de 1948], donde se excluía la aplicación de «las reglas procesales vigentes de las demás jurisdicciones» a este ámbito, por su palmaria discordancia no solo con los derechos fundamentales que garantiza el Art. 24 de la Constitución Española sino con los derechos proclamados por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Convención de los Derechos del Niño. El propio Tribunal reconoció que era bien consciente de que la declaración de inconstitucionalidad del Art. 15 LTTM, en lo que se refiere sólo al procedimiento corrector, crea una situación normativa oscura e incluso un vacío normativo que únicamente la actividad del legislador puede llenar de manera definitiva. La necesidad de regular este proceso ante los Juzgados de Menores, con todas las garantías derivadas de nuestro ordenamiento, fue la causa de que se aprobara la Ley Orgánica 4/1992, de 5 de junio, para reformar la Ley reguladora de la Competencia y el Procedimiento de los Juzgados de Menores [que también se recurrió en una cuestión de inconstitucionalidad que el intérprete supremo de nuestra ley fundamental desestimó (STC 60/1995, de 16 de marzo)]. En su exposición de motivos, el propio legislador advirtió de que la presente Ley tiene el carácter de una reforma urgente que adelanta parte de una renovada legislación sobre reforma de menores, que será objeto de medidas legislativas posteriores.

Con esa misma previsión de futuro, tres años más tarde, el Art. 19 del Código Penal [Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre], después de establecer que los menores de dieciocho años no serán responsables criminalmente con arreglo a este Código, también se remitió a que cuando un menor de dicha edad cometa un hecho delictivo podrá ser responsable con arreglo a lo dispuesto en la ley que regule la responsabilidad penal del menor.

Finalmente, la tan mencionada norma fue la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores [LORPM]; una disposición que se inspiró en la doctrina constitucional sobre las garantías y el respeto a los derechos fundamentales que necesariamente han de imperar en el procedimiento seguido ante los Juzgados de Menores; con un proceso encaminado a la adopción de unas medidas que (…) fundamentalmente no pueden ser represivas, sino preventivo-especiales, orientadas hacia la efectiva reinserción y el superior interés del menor, valorados con criterios que han de buscarse primordialmente en el ámbito de las ciencias no jurídicas. En los quince años que han transcurrido desde entonces, aquella legislación especial ya se ha modificado en cinco ocasiones con diversa fundamentación y distinto calado (técnico o político-criminal).

A punto de finalizar el siglo XX e incluso antes de que la propia LORPM hubiera entrado en vigor –lo que sucedió el 13 de enero de 2001– se produjeron dos crímenes que alcanzaron una gran repercusión mediática: en abril de 2000, un joven de Murcia mató a sus padres y a su hermana menor, con una espada de samurái (“el asesino de la katana”), y apenas había transcurrido un mes cuando una joven de 16 años murió asesinada en San Fernando (Cádiz), la madrugada del 26 al 27 de mayo, apuñalada por otras dos adolescentes.

Ambos hechos luctuosos vinieron a coincidir en el tiempo con las dos primeras reformas de la LORPM: 1) la Ley Orgánica 7/2000, de 22 de diciembre, modificó el Código Penal y la regulación de la Responsabilidad Penal de los Menores, en relación con los delitos de terrorismo, con la finalidad de reforzar la aplicación de los principios inspiradores de la citada Ley a los menores implicados en delitos de terrorismo, así como conciliar tales principios con otros bienes constitucionalmente protegidos a los que ya se ha hecho reiterada alusión en esta exposición y que aquí se ven particularmente afectados por la creciente participación de menores, no sólo en las acciones de terrorismo urbano, sino en el resto de las actividades terroristas; y 2) la Ley Orgánica 9/2000, de 22 de diciembre, sobre medidas urgentes para la agilización de la Administración de Justicia, por la que se modificó la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial: los Juzgados de Menores pasaron a ser servidos por Magistrados de la Carrera Judicial y, como se habían creado las Secciones de Menores en las Fiscalías, se previó la existencia de Secretarios Judiciales que prestaran sus servicios en ellas.

Casi tres años más tarde se produjo una nueva reforma de carácter técnico, cuando la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre, modificó el Código Penal. Su disposición final segunda también afectó a algunos aspectos relacionados con las medidas que puede imponer el juez de Menores y sobre la personación de la acusación particular; asimismo, se estableció que el Gobierno procederá a impulsar las medidas orientadas a sancionar con más firmeza y eficacia los hechos delictivos cometidos por personas que, aun siendo menores, revistan especial gravedad, tales como los previstos en los artículos 138, 139, 179 y 180 del Código Penal.

Antes de que se llevara a cabo la cuarta reforma, el 17 de marzo de 2004, se presentó en el Congreso de los Diputados una Proposición de Ley para la modificación tanto de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores como del Código Penal, que fue inadmitida a trámite en términos absolutos. Aquella iniciativa se había planteado como resultado de la notoriedad que tuvo el atroz crimen de una joven madrileña discapacitada (violada, atropellada y quemada viva).

Desde entonces, diversos preceptos de la mencionada LORPM han ido siendo modificados por:

• La Ley Orgánica 8/2012, de 27 de diciembre, de medidas de eficiencia presupuestaria en la Administración de Justicia, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (dio nueva redacción al apartado 4 del artículo 2 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores);
• La Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia (modificó sus Arts. 4 y 59);
• Los Arts. 7, 10.2, 13.1 y 19.2 fueron modificados por la Ley Orgánica 10/2022, de 6 de septiembre, de garantía integral de la libertad sexual;
• El Art. 10.2, por la Ley Orgánica 4/2023, de 27 de abril, para la modificación de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, en los delitos contra la libertad sexual, la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores;
• La disposición adicional 3, por la Ley Orgánica 4/2024, de 18 de octubre, por la que se modifica la Ley Orgánica 7/2014, de 12 de noviembre, sobre intercambio de información de antecedentes penales y consideración de resoluciones judiciales penales en la Unión Europea, para su adecuación a la normativa de la Unión Europea sobre el Sistema Europeo de Información de Antecedentes Penales (ECRIS); y
• Los Arts. 4 y 23, por la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia.

La primera opinión consultiva que emitió la CIDH

Al establecer las competencias y funciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), el Art. 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (el denominado “Pacto de San José” que se adoptó en la capital de Costa Rica en noviembre de 1969) previó que: 1. Los Estados miembros de la Organización podrán consultar a la Corte acerca de la interpretación de esta Convención o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos (…). 2. La Corte, a solicitud de un Estado miembro de la Organización, podrá darle opiniones acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes internas y los mencionados instrumentos internacionales. Este precepto se desarrolló, posteriormente, en los Arts. 70 a 75 del vigente Reglamento de la Corte que fue aprobado durante su LXXXV Período Ordinario de Sesiones, del 16 al 28 de noviembre de 2009 [sustituyendo a la anterior reglamentación del año 2000 (reformada en 2003 y 2009) que, a su vez, ya había modificado a los Reglamentos de este Tribunal de 1996, 1981 y, el primero, de 1980].

En el mencionado Art. 70 se dispone que las solicitudes de opinión consultiva deberán formular con precisión las preguntas específicas sobre las cuales se pretende obtener la opinión de la Corte; indicando, además, las disposiciones cuya interpretación se pide, las consideraciones que originan la consulta y el nombre y dirección del Agente o de los Delegados. En cuanto al procedimiento a seguir: Una vez recibida una solicitud de opinión consultiva, el Secretario transmitirá copia a todos los Estados miembros, a la Comisión, al Consejo Permanente a través de su Presidencia, al Secretario General y a los órganos de la OEA a cuya esfera de competencia se refiera el tema de la consulta, si fuere del caso. La Presidencia fijará un plazo para que los interesados remitan sus observaciones escritas y podrá invitar o autorizar a cualquier persona interesada para que presente su opinión escrita sobre los puntos sometidos a consulta (…). Una vez concluido el procedimiento escrito, la Corte decidirá si considera conveniente la realización del procedimiento oral y fijará la audiencia, a menos que delegue este último cometido en la Presidencia. Como sucede con las sentencias, la emisión de la opinión consultiva contendrá: el nombre de quien preside la Corte y de los demás Jueces que la hubieren emitido, del Secretario y del Secretario Adjunto; las cuestiones sometidas a la Corte; una relación de los actos del procedimiento; los fundamentos de derecho; la opinión de la Corte; y la indicación de cuál es la versión auténtica de la opinión.

La primera opinión consultiva que emitió la CIDH [OC-1/82, de 24 de septiembre de 1982] fue solicitada por Perú y planteó ¿Cómo debe ser interpretada la frase: "o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados Americanos? del mencionado Art. 64 de la Convención. En relación con dicho tema, el Gobierno de Lima solicitó que la consulta respondiera a las siguientes preguntas específicas: ¿Solamente los tratados adoptados dentro del marco o bajo los auspicios del Sistema Interamericano? ¿Los tratados concluidos únicamente entre Estados Americanos, o sea que la referencia está limitada a los tratados en que son partes exclusivamente Estados Americanos? O ¿todos los tratados en los que uno o más Estados Americanos sean partes?

Por unanimidad, la CIDH consideró que la competencia consultiva de la Corte puede ejercerse, en general, sobre toda disposición, concerniente a la protección de los derechos humanos, de cualquier tratado internacional aplicable en los Estados americanos, con independencia de que sea bilateral o multilateral, de cuál sea su objeto principal o de que sean o puedan ser partes del mismo Estados ajenos al sistema interamericano. Asimismo, señaló que la Corte podrá abstenerse de responder una consulta si aprecia que, en las circunstancias del caso, la petición excede de los límites de su función consultiva, ya sea porque el asunto planteado concierna principalmente a compromisos internacionales contraídos por un Estado no americano o a la estructura o funcionamiento de órganos u organismos internacionales ajenos al sistema interamericano, ya sea porque el trámite de la solicitud pueda conducir a alterar o a debilitar, en perjuicio del ser humano, el régimen previsto por la Convención; ya sea por otra razón análoga.

Desde entonces y, hasta el momento de redactar este in albis, la Corte de San José ha emitido, en total, 21 opiniones consultivas. La última fue la interesante OC-21/14, de 19 de agosto de 2014, planteada por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay sobre diversas cuestiones relacionadas con los derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional.

Como han señalado los juristas Ventura y Zovatto, la función consultiva que el artículo 64 de la Convención confiere a la Corte es, según las propias palabras de ésta, "la más amplia función consultiva que se haya confiado a tribunal internacional alguno hasta el presente" (párr. 14, OC-1/82). (...) es única en el Derecho internacional contemporáneo. Como la Corte ya lo ha expresado en anterior oportunidad, ni la Corte Internacional de Justicia ni la Corte Europea de Derechos Humanos han sido investidas con la amplia función consultiva que la Convención ha otorgado a la Corte Interamericana (...) (párr. 43, OC-3/83) [1]. Curiosamente, la actividad del Tribunal, en sus primeros años, no estuvo centrada en su competencia contenciosa o autoridad para decidir casos litigiosos [Caso Velásquez Rodríguez contra Honduras], ya que los primeros fueron sometidos por la Comisión Interamericana hasta el mes de abril de 1986, sino en su competencia consultiva [2].

Los párrafos 15 y 16 de la mencionada OC-1/82 compararon la regulación americana con el Art. 96 de la Carta de las Naciones Unidas que confiere competencia a la Corte Internacional de Justicia para emitir opiniones consultivas, sobre cualquier cuestión jurídica, pero restringe la posibilidad de solicitarlas, a la Asamblea General y al Consejo de Seguridad, o, en ciertas condiciones, a otros órganos y organismos especializados de la Organización; en cambio, no autoriza para ello a los Estados Miembros; y con la situación en el TEDH: (...) el Protocolo nº 2 a la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, otorga competencia a la Corte Europea, para emitir opiniones consultivas, pero la somete a límites precisos. Sólo el Comité de Ministros puede formular una solicitud en ese sentido; y la opinión únicamente puede versar sobre cuestiones jurídicas relativas a la interpretación de la Convención y sus Protocolos, excluido todo lo que se refiera al contenido o extensión de los derechos y libertades definidos en esos instrumentos, así como los demás asuntos que, en virtud de un recurso previsto en la Convención, podrían ser sometidos a la Comisión Europea de Derechos Humanos, a la propia Corte o al Comité de Ministros.

En definitiva, la propia Corte de San José ha reconocido que: La función consultiva que confiere a la Corte el artículo 64 de la Convención es única en el derecho internacional contemporáneo. Como la Corte ya lo ha expresado en anterior oportunidad, ni la Corte Internacional de Justicia ni la Corte Europea de Derechos Humanos han sido investidas con la amplia función consultiva que la Convención ha otorgado a la Corte Interamericana (...). Cabe aquí, simplemente, poner énfasis en el hecho de que la Convención, al permitir a los Estados Miembros y a los órganos de la OEA solicitar opiniones consultivas (...) ofrece un método judicial alterno de carácter consultivo, destinado a ayudar a los Estados y órganos a cumplir y a aplicar tratados en materia de derechos humanos, sin someterlos al formalismo y al sistema de sanciones que caracteriza el proceso contencioso. Sería, por lo tanto, contradictorio con el objeto y fin de la Convención y con las disposiciones pertinentes de ésta, adoptar una interpretación que sometería el artículo 64 a los requisitos exigidos por el artículo 62 en cuanto a competencia, restándole así la utilidad que se le quiso dar, por el solo hecho de que pueda existir una controversia sobre la disposición implicada en la consulta (párrafo 43 de la OC-3/83, de 8 de septiembre).

Citas: VENTURA, M. E. y ZOVATTO, D. La función consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Naturaleza y principios. 1982-1987. Madrid: Civitas, 1989, p. 34]. [2] Ob. cit. p. 23.

¿Qué es la enfiteusis?

Este modelo de contrato surgió en la Antigua Grecia con el propósito de que se explotaran las tierras de cultivo que no labraban sus propietarios; de hecho, el helenismo ἐμφύτευσις significa, según el Diccionario de la RAE, “implantación”, lo que revela su evidente relación con la agricultura. A pesar de su origen griego, la actual denominación de esta institución se la debemos a los juristas romanos, como Ulpiano, y su concepción –como un derecho real, enajenable y transmisible a los herederos, que atribuye un poder prácticamente análogo al de propiedad pero sobre una cosa ajena, mediante el pago de un canon por años– procede de la época de Justiniano. En aquel tiempo, el Derecho Romano ya se planteó la duda sobre la verdadera naturaleza de esta singular relación jurídica a medio camino entre un arrendamiento de larga duración y una compraventa. Un dilema que resolvió el emperador Zenón de Oriente, en el siglo V, al definir el negocio constitutivo como un contrato sui generis, distinto de la venta y del arrendamiento [IGLESIAS, J. Derecho Romano. Instituciones de Derecho Privado. Barcelona: Ariel, 9ª ed., 1987, pp. 365 y 366].

En ese contexto histórico, pensemos por ejemplo en el propietario de un terreno cultivable en Bizancio que formaliza este acuerdo con otra persona –el enfiteuta– para que él disfrute de la finca y de los frutos que rinda; permitiéndole constituir una servidumbre sobre ella e incluso una hipoteca y enajenarlo inter vivos o transmitirlo mortis causa. Todo ello, sin ser su dueño directo, a cambio de pagarle un canon anual y de soportar los tributos y cargas que lo graven.

Como heredero de aquellas normas, el ordenamiento jurídico español aún continúa regulando el denominado censo enfitéutico en los Arts. 1628 a 1656 del Código Civil. Entre sus notas características podemos mencionar que: sólo puede establecerse sobre bienes inmuebles y en escritura pública; al constituirse, se fijará en el contrato –bajo pena de nulidad– el valor tanto de la finca como de la pensión anual que haya de satisfacerse [el “canon” que pagaban los romanos]; asimismo, el enfiteuta hace suyos los productos de la finca, puede disponer del predio enfitéutico –tanto por actos entre vivos como de última voluntad (abonando el laudemio al dueño directo, una cantidad por cada transmisión que efectúe)– y donar o permutar libremente la finca, poniéndolo en conocimiento del propietario. Finalmente, el Art. 1654 CC suprimió el contrato de subenfiteusis.

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo [STS 5094/2009, de 30 de junio (ECLI:ES:TS:2009:5094)], la singularidad de este derecho radica en que el dominio dividido del censo enfitéutico (dominio directo del constituyente y útil del enfiteuta) recae sobre el mismo y único objeto, la finca. A diferencia de lo que sucede, por ejemplo, con la constitución de un derecho de superficie donde existen dos propiedades separadas que recaen sobre objetos distintos: la que recae sobre la finca que corresponde en exclusiva (…) al concedente (constituyente del gravamen real) y la que rece sobre la edificación (o, en su caso, plantación), que constituye la propiedad superficiaria (claudicante, en cuanto de duración temporal).

La resiliencia y el «Marco de Acción de Hyogo»

En el ámbito de las Naciones Unidas, la EIRD se refiere a la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres; un conjunto de medios y medidas con los que se trata de reducir el número de muertos y heridos que causan los desastres provocados por peligros naturales. En ese contexto, la resiliencia se ha definido como la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesto a amenazas para adaptarse, resistir o cambiar con el fin de alcanzar y mantener un nivel aceptable de funcionamiento y estructura. Se determina por el grado en el cual el sistema social es capaz de autoorganizarse para incrementar su capacidad de aprendizaje sobre desastres ocurridos con el fin de lograr una mejor protección futura y mejorar las medidas de reducción de riesgo de desastres [RRD]; según el Informe de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres que se celebró en Kobe (Hyogo | Japón), del 18 al 22 de enero de 2005.

Desde entonces, el denominado Marco de Acción de Hyogo (MAH) [en inglés: Hyogo Framework for Action (HFA)] –un plan decenal que 168 Estados miembro de la ONU adoptaron para comprometerse, de forma voluntaria, a trabajar por hacer del mundo un lugar más seguro frente a los peligros naturales, aumentando la resiliencia ante los desastres– se planteó el desarrollo y fortalecimiento de las instituciones, mecanismos y capacidades para aumentar la resiliencia ante las amenazas como uno de sus objetivos estratégicos; junto a la integración de la reducción del riesgo de desastres en las políticas y la planificación del desarrollo sostenible y la incorporación sistemática de los enfoques de la reducción del riesgo en la implementación de programas de preparación, atención y recuperación de emergencias.

En sentido análogo, el 3 octubre de 2012 la Comisión Europea publicó la comunicación Enfoque de la UE para la resiliencia [The EU Approach to Resilience] donde definió este paradigma como la capacidad de una persona, un hogar, una comunidad, un país o una región para hacer frente, adaptarse y recuperarse rápidamente de las tensiones y las convulsiones. En este documento que envió al Consejo y el Parlamento Europeo reconoció que el concepto de resiliencia posee dos dimensiones: la fortaleza inherente de una entidad (una persona, un hogar, una comunidad o una estructura más amplia) para resistir mejor las tensiones y las convulsiones, y la capacidad de esta entidad para sobreponerse rápidamente al impacto. De modo que el aumento de la resiliencia (y la reducción de la vulnerabilidad) puede, por tanto, lograrse mediante la mejora de la resiliencia de la entidad o la reducción de la intensidad del impacto, o ambos.

Al año siguiente, esta misma institución elaboró un Plan de Acción con el que la Unión se comprometió a reducir la vulnerabilidad y a reforzar la resiliencia frente a futuras presiones e impactos como requisito previo para la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible; y, en 2014, una nueva comunicación que se tituló Marco de Acción de Hyogo posterior a 2015: gestionar los riesgos para lograr la resiliencia, abogó por reforzar la resiliencia de la UE frente a las crisis, así como su capacidad para anticipar los riesgos, para prepararse y responder a ellos. Con datos relativos a la década 2002-2012, el Centro de Investigación de Epidemiología de Desastres (CRED) calculó que los desastres naturales causaron 80.000 muertos y 95.000.000 de euros en pérdidas económicas sólo en el contexto de los 28 Estados que forman parte de la Unión Europea. En el mundo, se estima que, cada año, fallecen 100.000 personas por estas causas.

Según la Comisión, en los últimos años, el número de desastres se ha incrementado notablemente debido al cambio climático, la urbanización rápida y no planificada, la presión demográfica, la construcción, el uso más intensivo del terreno en zonas de riesgo, la pérdida de biodiversidad y la degradación de los ecosistemas.

En 2014, otros organismos comunitarios también comenzaron a preocuparse por la resiliencia: existen dos dictámenes, uno del Comité de las Regiones [2014/C 271/12, de 26 de junio] y otro del Comité Económico y Social Europeo [2014/C 451/25, de 10 de julio] sobre el Marco de Acción de Hyogo, donde se califica la adopción del MAH, en 2005, como un hito en el planteamiento frente a la reducción del riesgo de desastres. Fuera de este ámbito de la gestión de desastres, el concepto de resiliencia también se emplea en el argot comunitario en un contexto económico; cuando el Supervisor Europeo de Protección de Datos o el Banco Central Europeo adoptan medidas estructurales para aumentar la resiliencia de las entidades de crédito.

PD: Ya que hablamos del concepto de resiliencia, en España, una de las mejores definiciones –dentro de un marco jurídico– se encuentra en la sentencia 2873/2014, de 14 de mayo, de la Audiencia Nacional [ECLI:ES:AN:2014:2873]: La resiliencia es la capacidad humana de asumir con flexibilidad situaciones límite y sobreponerse a ellas.

PD 2: finalizado el periodo del «Marco de Acción de Hyogo» para 2005-2015, actualmente, la nueva estrategia se contempla en el «Marco de Sendái» para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030.

¿Se pueden cancelar los antecedentes policiales?

Si hace unas semanas nos planteamos la posibilidad de cancelar los antecedentes penales, hoy conviene reformular aquella pregunta en relación con los antecedentes policiales. Otro buen ejemplo de que “parecido no es lo mismo” aunque ambos coincidan, de acuerdo con el reiterado criterio que mantiene la Audiencia Nacional española, en que son un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano [entre otras, SAN 1019/2015, de 26 de marzo; ECLI:ES:AN:2015:1019]. Como ya tuvimos ocasión de comentar, los antecedentes penales se vinculan con las resoluciones firmes que dictan los Juzgados o Tribunales del orden jurisdiccional penal imponiendo penas o medidas de seguridad por haber cometido un delito o falta; en cambio –según el Ministerio del Interior– los antecedentes policiales desfavorables derivan de los hechos tipificados en el vigente Código Penal como delitos o faltas o de aquellos otros de carácter administrativo que han llevado, por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a la instrucción de diligencias y su posterior remisión a las Autoridades Judiciales o Administrativas; es decir, cuando un policía o un guardia civil abren diligencias a una persona -por ejemplo, durante un control de tráfico- los ficheros INTPOL de la Dirección General de la Policía y SIGO de la Dirección General de la Guardia Civil conservarán esos datos (antecedentes policiales) con independencia de que la Administración de Justicia llegue a condenarla, o no, por haber realizado alguna conducta delictiva y, por lo tanto, persistirán aunque carezca de antecedentes penales.

En España, el servicio al ciudadano de la Benemérita explica que Los antecedentes policiales son datos personales registrados en soporte físico y obtenidos sin el consentimiento de la persona afectada y susceptibles de tratamiento, de acuerdo con la Ley Orgánica 15/1999, de 3 de diciembre, de Protección de los Datos de Carácter Personal (…). Las personas que posean antecedentes policiales podrán solicitar ejercer los derechos de acceso y cancelación mediante instancia dirigida a la Unidad Técnica de Policía Judicial de la Dirección General de la Guardia Civil, en unión de la documentación necesaria según el derecho de que se trate.

La mencionada norma dispone, expresamente, que: Los datos personales registrados con fines policiales se cancelarán cuando no sean necesarios para las averiguaciones que motivaron su almacenamiento. A estos efectos, se considerará especialmente la edad del afectado y el carácter de los datos almacenados, la necesidad de mantener los datos hasta la conclusión de una investigación o procedimiento concreto, la resolución judicial firme, en especial la absolutoria, el indulto, la rehabilitación y la prescripción de responsabilidad (Art, 22. 4 LOPD). Es decir, se trata de conjugar los derechos ARCO del sujeto con el mantenimiento de la seguridad ciudadana que deben garantizar las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (Art. 104 CE); un equilibrio que a veces ha sido objeto de denuncias ante la Agencia Española de Protección de Datos (AGPD).

Esta distinción entre ambos tipos de antecedentes –penales y policiales– es habitual en los países de nuestro entorno y, por ejemplo, en el ámbito anglosajón se diferencia entre los police records y los criminal records. En el caso español, puedes ampliar esta información consultando los siguientes enlaces del CNP y la Guardia Civil.

El modelo de convenio tributario para evitar la doble imposición

El 13 de abril de 2015, el Boletín Oficial del Estado publicó el Convenio entre el Reino de España y la República Federal de Nigeria para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio, hecho en Abuja el 23 de junio de 2009. De igual forma, y con datos referidos sólo a 2014, en el BOE se pueden consultar acuerdos similares suscritos por el Gobierno español con Senegal, la República Dominicana, Chipre, Gran Bretaña y Argentina. En total, como ha puesto de relieve la Agencia Tributaria, nuestro país ya ha firmado 90 convenios para evitar esa duplicidad impositiva. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], la doble imposición jurídica internacional puede definirse como resultado de la aplicación de impuestos similares, en dos (o más) Estados, a un mismo contribuyente respecto de la misma materia imponible y por el mismo periodo de tiempo. Esta circunstancia constituye un verdadero obstáculo que perjudica tanto el movimiento de capitales, tecnologías y personas como los intercambios de bienes y servicios, impidiendo la expansión de las relaciones económicas internacionales.

Para intentar garantizar la situación fiscal de aquellos contribuyentes que efectúan operaciones comerciales, industriales, financieras o de otra naturaleza en otros países y buscar una solución a la doble imposición, la extinta Sociedad de las Naciones –la organización precursora de la ONU– comenzó a trabajar en la creación de un modelo estandarizado de convenio en 1921 que logró concluir siete años después. A partir de aquel pionero modelo de convenio bilateral de 1928 se pudieron establecer los posteriores Modelos de Convenio de México (1943) y Londres (1946) que, a pesar de sus buenas intenciones, no fueron aceptados de forma unánime porque presentaban importantes divergencias y ciertas lagunas respecto de algunas cuestiones esenciales, como ha reconocido la propia OCDE.

Por ese motivo, el Consejo de la antigua Organización Europea de Cooperación Económica –la OECE se creó en 1948 para ejecutar el Plan Marshall pero, en 1960, se reinventó como la actual OCDE, una vez que cumplió su propósito inicial– tuvo en cuenta la regulación que habían ido suscribiendo sus Estados miembro –más de 70 medidas unilaterales y acuerdos bilaterales– a la hora de adoptar su primera recomendación relativa a la doble imposición, en 1955. A partir de ese momento, mientras se fortalecían las relaciones económicas internacionales, también se puso de manifiesto la necesidad de armonizar todas esas disposiciones de acuerdo con unos principios, definiciones, reglas y métodos uniformes que permitieran alcanzar una interpretación común. Para lograr ese objetivo, el antiguo Comité Fiscal de la OECE comenzó a preparar un proyecto de convenio en 1956 que, tras varios informes, concluyó con la presentación del Proyecto de Convenio de Doble Imposición sobre la Renta y el Patrimonio [Draft Double Taxation Convention on Income and Capital] que la OCDE aprobó en 1963. Durante la siguiente década, el nuevo Comité de Asuntos Fiscales revisó aquel texto para adaptarlo al desarrollo de nuevos sectores de actividad y al incremento de las relaciones fiscales internacionales, dando como resultado el nuevo Convenio Modelo y Comentarios de 1977.

Como es lógico, la globalización y el uso de las nuevas tecnologías propiciaron la idea de adoptar un modelo más dinámico que permitiera llevar a cabo revisiones más puntuales, de forma periódica, sin necesidad de reformarlo en su integridad, lo que propició las nuevas ediciones de 1991, 1992 y 1997; esta última es la que se encuentra en vigor, en la actualidad, bajo la denominación de Modelo de convenio tributario sobre la renta y el patrimonio [Model Tax Convention on Income and on Capital], ya sin referirse expresamente a la doble imposición porque también contempla otros aspectos como la prevención de la evasión fiscal.

Hoy en día, sus siete capítulos constituyen no solo el modelo que siguen los Estados que forman parte de la OCDE a la hora de concluir o revisar sus convenios bilaterales para evitar la doble imposición sino que ha tenido tal impacto en todo el mundo que la propia ONU y numerosos países que ni siquiera son miembros de esta organización lo utilizan como documento básico de referencia.