El Estatuto de Funcionarios de la Unión Europea

Históricamente, la función pública internacional no surgió al mismo tiempo que las primeras organizaciones internacionales; de hecho, transcurrió más de un siglo desde que se constituyó la pionera Comisión Central para la Navegación del Rin (CCNR) el 24 de marzo de 1815, como apéndice 16 B del documento que se firmó en el Congreso de Viena (Austria), hasta que la Sociedad de Naciones comenzó a contratar personal a su servicio. Durante el siglo XIX, tanto la CCNR como las posteriores Comisión Europea del Danubio [creada por el Tratado de Paz de París de 1856], la Unión Telegráfica Internacional [fundada también en la capital francesa el 17 de mayo de 1865], la Organización Meteorológica Internacional [precedente de la actual Organización Meteorológica Mundial (OMM) que se fundó durante la Exposición Universal celebrada en Viena en 1873 en el curso del I Congreso Meteorológico Internacional, del 2 al 16 de septiembre], la Unión Postal Universal (UPU), el 9 de octubre de 1874 –en aquel momento, bajo la denominación de Unión General de Correos– cuando veintidós naciones aprobaron el Tratado de Berna o la Oficina Central de Transportes Internacionales por Ferrocarril (OCTI), creada también en la capital helvética el 14 de octubre de 1890. Para llevar a cabo sus fines, todas estas organizaciones decimonónicas carecían de funcionarios propios; en su lugar, los gobiernos de los Estados miembro o incluso el país que albergaba su sede se encargaban de destacar allí al personal necesario. El cambio de paradigma se produjo en el siglo XX, en el periodo de entreguerras, cuando el Pacto de la Sociedad de las Naciones [Parte I del Tratado de Versalles, firmado entre los Países Aliados y Alemania en el Salón de los Espejos de este palacio francés, el 28 de junio de 1919, para poner fin a la I Guerra Mundial] dispuso que su secretaría permanente de Ginebra (Suiza) comprendía al secretario general, los secretarios y el personal necesarios. Había nacido la función pública internacional.

Partiendo de esa base, ahora ya podemos contextualizar esta materia ciñéndonos al ámbito europeo. El primer apartado del Art. 13 del Tratado de la Unión Europea (TUE) enumera cuáles son sus siete instituciones [el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (el TJUE comprende el Tribunal de Justicia y el Tribunal General; además de los posibles tribunales especializados), el Banco Central Europeo (BCE) y el Tribunal de Cuentas]; un marco institucional que tiene como finalidad promover los valores de la Unión Europea, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros, así como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones. A continuación, el cuarto párrafo de ese mismo precepto del TUE establece que tres de esas siete instituciones [en concreto, el Parlamento, el Consejo y la Comisión] estarán asistidos por un Comité Económico y Social (CESE) y por un Comité de las Regiones (CdR) que ejercerán funciones consultivas; es decir, son los dos principales órganos consultivos aunque, en realidad, la Unión Europea cuenta con otros cinco órganos que la asesoran: el Defensor del Pueblo Europeo, el Supervisor Europeo de Protección de Datos (SEPD), el Comité Europeo de Protección de Datos (CEPD), el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE). Asimismo, no debemos olvidar que la Unión cuenta con 6 agencias ejecutivas y 45 agencias reguladoras [o tradicionales] descentralizadas (cinco de ellas con sede en España), además de la Agencia de Abastecimiento de EURATOM; y -por último- con cuatro servicios interinstitucionales que se configuran como entidades jurídicas independientes de aquellas instituciones europeas y que fueron creadas para llevar a cabo tareas específicas [la Oficina de Publicaciones (OP), la Oficina Europea de Selección de Personal (EPSO), la Escuela Europea de Administración (EUSA) y el Equipo de Respuesta a Emergencias Informáticas (CERT-EU)]. Como es evidente, todas esas instituciones, órganos y organismos cuentan con personal a su servicio; en concreto, se estima que son cerca de 60.000 funcionarios.

Si en el párrafo anterior hablábamos del Tratado de la Unión Europea (TUE), la base jurídica para regular la función pública europea la encontramos en el otro gran acuerdo fundacional. El didáctico Art. 336 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) dispone que: El Parlamento Europeo y el Consejo establecerán, mediante reglamentos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta a las demás instituciones interesadas, el Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea y el régimen aplicable a los otros agentes de la Unión. De su tenor literal podemos extraer, a grandes rasgos, tres grandes conclusiones:

1. Entre los diversos actos jurídicos que puede adoptar la Unión Europea para ejercer sus competencias, el instrumento normativo que deben utilizar el Parlamento y el Consejo a la hora de establecer el régimen jurídico del personal de la Unión Europea es el reglamento. Que, como dispone el Art. 288 TFUE, tendrá un alcance general y será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
2. El procedimiento legislativo que emplearán ambas instituciones será el ordinario. Art. 289.1 TFUE: El procedimiento legislativo ordinario consiste en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento (…). Este procedimiento se define en el Art. 294.
3. Por último, el Art. 336 TFUE consagra que debemos diferenciar entre funcionarios de la Unión Europea y otros agentes de la Unión. 

Con esas mimbres, se aprobó el Reglamento nº 31 (CEE) y nº 11 (CEEA), por el que se establece el Estatuto de los funcionarios y el régimen aplicable a los otros agentes de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM), hecho en Bruselas, el 18 de diciembre de 1961 y vigente desde el 1 de enero de 1962. Reguló los derechos y obligaciones de los funcionarios, la carrera (reclutamiento, situaciones, calificación, subida de escalón, promoción y cese), las condiciones de trabajo (horario, vacaciones, etc.), el régimen retributivo y prestaciones sociales y el régimen disciplinario.

Tres años más tarde, el 8 de abril de 1965, en Bruselas (Bélgica) se firmó el denominado «Tratado de fusión de ejecutivos» para constituir un único Consejo y una única Comisión para las tres Comunidades Europeas [la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM)] con el fin de racionalizar las instituciones comunitarias. Su Art. 24 ya dispuso que: En la fecha de entrada en vigor del presente Tratado, los funcionarios y otros agentes de la CECA, CEE y EURATOM pasarán a ser funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas y formarán parte de la administración única de dichas Comunidades.

Es decir, ya existía una función pública única comunitaria; pero, lo cual -como bien apunta el profesor Fuentetaja- en realidad, no dejaba de suponer el moverse en una continua ficción jurídica. En primer lugar, porque no existía una entidad que fueran las «Comunidades Europeas», pues sólo tenían personalidad jurídica cada una de las Comunidades por separado, pese a lo cual, como hemos señalado, los funcionarios no pertenecían a cada una de ellas. En segundo lugar, porque tampoco existía una «Administración única» dotada de personalidad jurídica: cuando el Tratado de Bruselas de 1965 hablaba de una «Administración única» se estaba refiriendo a un concepto vacío, una entelequia de razón, que no existe en la realidad. Los funcionarios jurídicamente formaban parte de la Administración única de las Comunidades Europeas y funcionalmente se encontraban adscritos a una Institución u órgano, que era su efectivo empleador (*).

Aquel Estatuto aprobado por el Reglamento 31/62, de 18 de diciembre de 1961, fue modificado por el Reglamento (CEE, EURATOM, CECA) nº 259/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968, por el que se establece el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas -ya se refiere a las tres- y el régimen aplicable a los otros agentes de estas Comunidades y por el que se establecen medidas específicas aplicables temporalmente a los funcionarios de la Comisión. Su Art. 1 derogó el Estatuto de los funcionarios de la CECA de 28 de enero de 1956 y el Estatuto de los funcionarios de la CEE y la EURATOM de 18 de diciembre de 1961; y, a continuación, su Art. 2 dispuso que: El Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas estará constituido por las disposiciones del Estatuto de los funcionarios de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica aplicable en el momento de la entrada en vigor del presente Reglamento [el 5 de marzo de 1968] con las siguientes modificaciones (...). En concreto, veintiséis relativas a los funcionarios y otras diez aplicables a los otros agentes de las Comunidades Europeas.

Desde entonces, conformando un buen supuesto de mala técnica legislativa, el Estatuto de los funcionarios se ha reformado, modificado, corregido, desarrollado o sustituido en casi dos centenares de ocasiones; por ejemplo, una de las últimas ha sido el Reglamento Delegado (UE) 2025/693 de la Comisión, de 26 de febrero de 2025, sobre la revisión del baremo aplicable a las misiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea en los Estados miembros.

De ahí que -como señaló el profesor Jesús Fuentetaja- puede afirmarse que el Derecho de la Función Pública de la Unión Europea es uno de los ámbitos más intensamente regulados por el Legislador y por la Administración europea (*).

NB: asimismo, junto a este marco genérico, cada institución europea también aprueba sus propias normas específicas; por ejemplo, el 7 de julio de 2008, la Mesa del Parlamento Europeo aprobó la Guía de las obligaciones de los funcionarios y agentes del Parlamento Europeo (Código de buena conducta) con el objetivo de explicar a los funcionarios y agentes sus obligaciones profesionales y deontológicas, de manera que comprendan el alcance y espíritu de las disposiciones aplicables.