¿Qué es la iniciativa «Open Balkan»?

En tres resoluciones del Parlamento Europeo -una del 23 de junio y dos del 6 de julio de 2022, que analizaron los informes de la Comisión Europea sobre Kosovo, Bosnia y Herzegovina y Montenegro- la eurocámara hizo hincapié en que toda la cooperación económica regional en los Balcanes Occidentales debe ser inclusiva y aceptable para los seis países, estableciendo así una cooperación en pie de igualdad y reforzando al mismo tiempo la adaptación a las normas y el acervo de la Unión; expresa, en este contexto, su cautela ante la iniciativa Open Balkan (Balcanes Abiertos), que no abarca a los seis países, y expresa su convicción de que debe basarse en las normas de la Unión y tener solo repercusiones positivas en el proceso de integración de la Unión. La cautela de las autoridades de Bruselas se debe a que la denominada Iniciativa «Open Balkan» trata de establecer una zona económica similar al Espacio Schengen, precisamente, en los otras tres naciones del occidente balcánico que no se analizaron en aquellos informes del ejecutivo comunitario: Albania, Macedonia del Norte y Serbia. De ahí que a esta propuesta también se la conozca, coloquialmente, con el nombre de “mini-Schengen”.

Los dirigentes de esos tres países formalizaron esta iniciativa en la ciudad serbia de Novi Sad el 10 de octubre de 2019; y, ese mismo año, celebraron dos nuevas cumbres en Ohrid (Macedonia del Norte), el 10 de noviembre, y en Durrës (Albania) el 12 de diciembre; inspirándose en proyectos similares como el BENELUX o el Consejo Nórdico [1]. Según el investigador Andrei Semenov: si bien los fundadores de Open Balkan siguen comprometidos con el Proceso de Berlín [creado por la Comisión Europea en 2014 para transformar esta región de acuerdo con la «perspectiva europea», mediante el impulso de la cooperación regional, la buena vecindad y la conectividad] y la CCR [el Consejo de Cooperación Regional, con sede en Sarajevo, persigue apoyar las aspiraciones europeas y euroatlánticas de las naciones que aún no pertenecen a la Unión], ellos enfatizan que el proyecto no depende de la UE, lo que implica que el proyecto Open Balkan no es otra transferencia de propiedad a los países locales. Además, [el autor, aunque] no descarta la posibilidad de que el proyecto sea solo teatro político, sugiere que la fatiga de la “carrera hacia Europa” acompañada de problemas internos, podría presionar a los tres líderes para explorar un enfoque innovador [1].

Este incipiente proyecto de integración regional impulsado por Albania, Serbia y Macedonia del Norte busca desarrollar su economía basándose en las célebres libertades de circulación europeas: personas, bienes, capitales y servicios para “acelerar” su integración y que los estados miembro de esta iniciativa se adhieran a la Unión Europea lo antes posible.

La investigadora Mira Milosevich-Juaristi considera que, desde sus inicios en la década de los 90, esta propuesta no ha estado exenta de polémica [2]. En su opinión, los tres territorios vecinos (Montenegro, Bosnia y Herzegovina y Kosovo) se opusieron rotundamente a esta iniciativa, por varias razones: 1) Sostienen que una iniciativa de este tipo que no esté auspiciada por la UE no podría tener éxito. 2) Sospechan que Serbia sería el mayor beneficiario económico de la iniciativa, ya que es el mayor productor agrícola. 3) Consideran que la flexibilización de los viajes y el comercio dentro de los Estados balcánicos ya ha sido cubiertos por el Acuerdo Centroeuropeo de Libre Comercio (CEFTA) [2]. Y añade: (…) se trata de una iniciativa de países que intentan mejorar las vidas de sus respectivas ciudadanías, sin esperar a la UE, y en este sentido debe ser apoyada tanto por Bruselas como por los países de la región, porque la estabilidad regional y mantener buenas relaciones entre los países vecinos son algunas de las claves de su camino hacia la UE. Por lo tanto, por mucha polémica que crean las cumbres Open Balkan, hay que seguir con ellas [2].

Entre sus logros podemos mencionar la firma de tres acuerdos sobre respuesta conjunta a desastres naturales, permisos de trabajo y autorizaciones que permitan el tránsito de mercancías sin demoras, hechos en Skopie (Macedonia del Norte) el 29 de julio de 2021; el Acuerdo de libre acceso al mercado laboral por el que albaneses, macedonios y serbios pueden presentar electrónicamente una solicitud de permiso de libre acceso al mercado laboral entre estas naciones de los Balcanes Occidentales y el Acuerdo de cooperación en materia de seguridad veterinaria, alimentaria y fitosanitaria (Tirana, 21 de diciembre de 2021); el convenio de cooperación para el reconocimiento mutuo de diplomas y calificaciones académicas y tres memorandos de entendimiento sobre lucha contra la evasión fiscal y cooperación cultural y en el sector turístico (Ohrid, 8 de junio de 2022); encuentro en el que también participó Montenegro; o, por último, el Acuerdo sobre mecanismos de seguridad alimentaria (Belgrado, 2 de septiembre de 2022).

Citas: [1] SEMENOV, A. “Open Balkan: objectives and justifications”. En: Comillas Journal of International Relations, 2002, nº 24, pp. 24 y 27. [2] MILOSEVICH-JUARISTI, M. “Los Balcanes y Open Balkan”. En: Real Instituto Elcano, 2022.

Derecho diplomático (V): la codificación de la ONU

A comienzos del siglo XX, en el primer volumen de su célebre Tratado sobre Derecho Internacional, el profesor alemán Lassa Oppenheim (1858-1919) afirmó que: (…) La legación, en su carácter de institución creada para servir a los Estados como instrumento de negociación, es tan vieja como la historia, en cuyas páginas se encuentran muchos ejemplos de legaciones enviadas y recibidas por las naciones más antiguas. Es notable observar que aun en la antigüedad, cuando no había leyes parecidas a las del moderno derecho internacional, los embajadores gozaban en todas partes de protección especial y algunos privilegios, aunque por motivos religiosos y no jurídicos, siendo considerados sacrosantos [1]. De forma muy gráfica, el embajador español José Manuel Lacleta ha señalado que el día en que, despojándose de sus rudimentarias armas en signo de paz, un primitivo se acercó a quienes disputaban un terreno de caza a los de su grupo para -acaso por señas- convenir con ellos una tregua o un reparto, había surgido un primer emisario diplomático que desempeñaba las dos funciones más características de la Diplomacia: representar y negociar. Cuantos quienes recibían la visita de aquel emisario tenían a tentación de negarse a escucharlo e incluso de impedirle que volviera a reunirse con los suyos estaban poniendo, sin imaginarlo, la primera piedra de lo que -con el paso de los siglos- denominamos hoy “Derecho Diplomático”. Si el emisario no hubiera recibido un trato especial que le permitiera cumplir su misión y desempeñar su función, no habría sido posible la relación entre poderes independientes, trato que -en este primitivo estadío- significó respetar su vida y su libertad y le permitió exponer sus propuestas y regresar a su tierra o al seno de su grupo, llevando la respuesta recibida [2].

Veamos un conocido ejemplo de la antigüedad: el geógrafo griego Megástenes (ca. 350-290 a.C.) fue embajador de Seleuco I Nicátor -rey macedonio de Babilonia, general de Alejandro Magno y fundador del Imperio Seléucida- ante la corte del primer emperador indio Chandragupta Maurya -abuelo del rey Ashoka- en Pataliputra, actual Patna (India), hacia el año 320 a.C. [3]. Según la indóloga italiana Marilia Albanese: Megástenes describió la capital (descripción confirmada por las excavaciones arqueológicas), el sistema administrativo fuertemente centralizado, el complejo aparato burocrático y la división de la población en grupos profesionales. (…) las buenas relaciones entre Chandragupta y Seleuco quedaron confirmadas con el matrimonio entre el rey maurya y una hija del soberano babilonio [Helena] y el intercambio de embajadores [4]. Asimismo, en la India del siglo IV a.C., el Tratado «Arthashastra» escrito por Kautilya -ministro de Chandragupta- ya dedicaba diversos pasajes a la figura del “enviado” como mensajero plenipotenciario (…) con poderes totales para negociar [5], afirmando que: Los deberes de un enviado son: enviar información a su rey, asegurar el mantenimiento de los términos de un tratado, defender el honor de su rey, adquirir aliados, instigar la disensión entre los amigos del enemigo, llevar agentes secretos y tropas [dentro del territorio enemigo], sobornar a los parientes del enemigo hacia el lado de su rey, adquirir clandestinamente joyas y otro material valioso para su rey, determinar información secreta y mostrar valor en liberar rehenes [5]. Se estima que este tratado político indio fue escrito hace unos 2.400 años.

Con el paso del tiempo, aquellas ancestrales costumbres diplomáticas continuaron respetándose aunque no se hubieran codificado en ningún instrumento jurídico internacional. El primer intento, aunque fuese parcial, llegó en el siglo XIX con el Reglamento de categorías entre los agentes diplomáticos que se aprobó durante el Congreso de Viena, el 19 de marzo de 1815, y su posterior modificación, el Protocolo de Aquisgrán, de 21 de noviembre de 1818; pero, en realidad, ambos acuerdos simplemente trataron de resolver un problema que, en esa época, provocaba conflictos entre las Cancillerías europeas: la precedencia jerárquica de unos embajadores sobre otros. Tuvo que transcurrir otro siglo para que, en las Américas, se aprobase la Convención sobre funcionarios diplomáticos en La Habana (Cuba), el 20 de febrero de 1928. A partir de entonces, tanto la Sociedad de Naciones como diversos autores y proyectos académicos privados intentaron avanzar en el campo de la codificación mundial de las relaciones diplomáticas… sin éxito.

El siguiente hito ocurrió durante el séptimo periodo de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas. El órgano plenario de esta organización aprobó la breve resolución A/RES/685(VII), de 5 de diciembre de 1952, titulada Petición encaminada a que la Comisión de Derecho Internacional dé prioridad a la codificación en materia de "relaciones e inmunidades diplomáticas". Tras recordar el propósito que se proclama en el preámbulo de la Carta según la cual "los pueblos de las Naciones Unidas" están resueltos "a practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos vecinos''; expresar su deseo de que todos los gobiernos observen uniformemente los principios y normas existentes, así como la practica reconocida en materia de relaciones e inmunidades diplomáticas, especialmente en cuanto al trato que debe darse a los representantes diplomáticos de Estados extranjeros; y considerar que para contribuir al mejoramiento de las relaciones entre los Estados, es necesario y conveniente proceder en fecha próxima a codificar el derecho internacional acerca de las relaciones e inmunidades diplomáticas, pidió a la Comisión de Derecho Internacional (CDI) -creada cinco años antes por la A/RES/174 (II), de 21 de noviembre de 1947- se sirva proceder, tan pronto como lo estime posible, a la codificación en materia de "Relaciones e inmunidades diplomáticas", incluyéndola entre los asuntos a que conceda prioridad. Como consecuencia de aquella petición, durante el sexto período de sesiones, celebrado en París (Francia) del 3 de junio al 28 de julio de 1954, la CDI designó Relator Especial al magistrado sueco Emil Sandström (1886-1962) que, en aquel momento, también presidía la Cruz Roja.

Sandström le pidió a la Secretaría de la Comisión de Derecho Internacional que elaborase un memorándum; un estudio que se propuso indicar en líneas generales los principios y reglas vigentes, así como la práctica seguida por los Estados en relación a las inmunidades y los privilegios reconocidos a los representantes diplomáticos de Estados extranjeros. Luego de un sucinto examen de las diferentes tentativas hechas por los Estados con miras a una reglamentación general del problema de las relaciones e inmunidades diplomáticas, de los trabajos de la Sociedad de las Naciones en la materia y de las propuestas hechas por organizaciones privadas, se resumen las principales teorías relativas al fundamento jurídico de esos privilegios e inmunidades. La última parte estará dedicada a un conciso estudio de algunos problemas que esta cuestión suscita y varias decisiones judiciales pertinentes (§§ 15 y 16 del Documento A/CN.4/98). El resultado de aquella detallada memoria, que se estructuró en tres capítulos, lo presentó la Secretaría de la CDI el 21 de febrero de 1956. Su último parágrafo afirmó con rotundidad que se puede dar por sentado que en materia de relaciones e inmunidades diplomáticas existen, salvo en lo referente a algunas cuestiones de detalle, normas generales aceptadas y aplicadas por los Estados que con todo acierto podrían codificarse (§ 314).

A partir de ese momento, su informe sirvió de base del proyecto de artículos aprobado por la Comisión en 1957. Según la profesora Denza: Estos artículos se debatieron en la Sexta Comisión de la Asamblea General y se enviaron a todos los miembros de las Naciones Unidas y a sus organismos especializados con una invitación para formular observaciones. La Comisión, tras tomar en consideración las observaciones de 21 gobiernos, en 1958 preparó, revisó y amplió los artículos y recomendó que constituyeran la base de una Convención, decisión que obtuvo el respaldo de la Asamblea General. La Conferencia, en la que participaron 81 Estados, se celebró en Viena del 2 de marzo al 14 de abril de 1961 y la Convención se firmó el 18 de abril [5]: el Convenio sobre Relaciones Diplomáticas firmado en Viena el día 18 de abril de 1961, tal y como lo publicó el BOE de 24 de enero de 1968.

Eileen Denza se muestra muy categórica a la hora de referirse a la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas; en su opinión, fue el primer instrumento internacional para codificar cualquier aspecto del derecho diplomático. (…) En lo que respecta a la participación casi universal por Estados soberanos, el alto grado de observancia entre los Estados partes y la influencia que ha ejercido en el orden jurídico internacional, la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas se puede considerar el instrumento de más éxito de todos los que se han redactado con arreglo al marco para la codificación y el desarrollo progresivo de derecho internacional de las Naciones Unidas. Su éxito se debe, no sólo a la excelente labor preparatoria de la Comisión de Derecho Internacional y a las dotes de negociación de los representantes de los Estados en la Conferencia, sino también a la duradera estabilidad de las normas básicas del derecho diplomático y la eficacia de la reciprocidad como sanción por incumplimiento [6].

Y, a continuación, resume muy bien cuáles son sus disposiciones clave: La Convención de Viena ofrece un marco completo para el establecimiento, mantenimiento y terminación de las relaciones diplomáticas basado en el consentimiento entre Estados soberanos. Estipula las funciones de las misiones diplomáticas, las normas oficiales que regulan los nombramientos, las declaraciones de persona non grata de un diplomático que de alguna manera ha dado motivo de ofensa, y la precedencia entre jefes de misión. Establece normas especiales -privilegios e inmunidades- que permiten a las misiones diplomáticas actuar sin temor a la coerción o al acoso a través de medidas de ejecución de las leyes locales y a mantener comunicaciones seguras con sus gobiernos acreditantes. Prevé la retirada de una misión, que puede ocurrir por motivos de economía o seguridad física, y la ruptura de relaciones diplomáticas, que se puede producir en respuesta al abuso de la inmunidad o a un grave deterioro de las relaciones entre los Estados acreditante y receptor. En cualquiera de estos casos, o cuando no se han establecido misiones permanentes, la Convención ofrece un marco para la protección de los intereses del Estado acreditante en el Estado receptor por un tercer Estado [6]. Hoy en día, constituye la piedra angular de las relaciones internacionales modernas, (…) entró en vigor tras ser ratificada por 22 Estados, sólo tres años después de su aprobación, y casi todos los Estados del mundo son ahora parte en ella [6].

Su trascendencia se debe, según el profesor Vilariño, a que esta codificación del Derecho diplomático (que incluye el consular) es, además, particularmente significativa tanto por su amplitud (…) -a continuación veremos qué otros tratados inspiró- como porque los Convenios básicos de 1961 y de 1963 son, con mucho, los que cuentan con mayor número de Estados parte, prácticamente toda la comunidad internacional en el de 1961 [7].

La “amplitud” de la Convención de Viena de 1961 y sus dos protocolos facultativos, de la misma fecha -sobre adquisición de nacionalidad y sobre jurisdicción obligatoria para la solución de controversias- significa que sus preceptos sirvieron de inspiración -con desigual fortuna, eso sí- a los siguientes acuerdos internacionales que se adoptaron en el seno de las Naciones Unidas para codificar el derecho Diplomático:

• La Convención de Viena sobre Relaciones Consulares [Viena, 24 de abril de 1963] y sus dos protocolos facultativos, de la misma fecha, sobre la adquisición de nacionalidad y sobre la jurisdicción obligatoria para la solución de controversias. Entró en vigor el 8 de junio de 1967 (para España, el 5 de marzo de 1970). Hoy cuenta con 182 Estados parte (España incluida);
• La Convención sobre las Misiones Especiales [Nueva York, 8 de diciembre de 1969] y su protocolo facultativo, de idéntica fecha, sobre la solución obligatoria de controversias. Este tratado tuvo resultados desafortunados, por no haber prestado suficiente atención a las diferencias entre las misiones permanentes y la mayoría de las misiones especiales, lo que ha sido la causa del escaso apoyo que ha recibido. Se utiliza como referencia para establecer el trato que se otorgará a los locales, archivos y altos funcionarios de un importante número de organizaciones internacionales [6]. Entró en vigor el 21 de junio de 1985 (para España, el 30 de junio de 2001). Hoy cuenta con 40 Estados parte (España incluida);
• La Convención de Viena sobre la Representación de los Estados en sus Relaciones con las Organizaciones Internacionales de Carácter Universal [Viena, 14 de marzo de 1975]. No ha entrado aún en vigor porque todavía no ha sido ratificada por 35 Estados (de acuerdo con su Art. 89).
• La Convención de Viena sobre la Sucesión de Estados en materia de Bienes, Archivos y Deudas de Estado [Viena, 8 de abril de 1983]. No ha entrado aún en vigor porque todavía no ha sido ratificada por 15 Estados (de acuerdo con su Art. 50); y
• La Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los estados y de sus bienes [Nueva York, 2 de diciembre de 2004]. Tampoco entró en vigor porque todavía no ha sido ratificada por 30 Estados (de acuerdo con su Art. 30). En este caso, fue autorizada por la Mesa del Congreso de los Diputados, el 15 de febrero de 2011).

Citas: [1] OPPENHEIM, L. International law: A Treatise (Vol. 1. Peace). Nueva York: Longmans, Green & Co, 1905, p. 416. [2] DE YTURRIAGA BARBARÁN, J. A. Los órganos del Estado para las relaciones exteriores. Compendio de Derecho Diplomático y Consular. Madrid: Imprenta de la Oficina de Información Diplomática, 2015, p. 28. [3] FLOOD. G. El Hinduismo. Madrid: Akal, 2008, p. 152. [4] ALBANESE, M. India Antigua. Barcelona: Folio, 2005, p. 29. [5] KAUTILYA, Arthashastra (Parte X). Caracas: Embajada de la India en Venezuela, 2016, pp. 75 y 76. [6] DENZA, E. "The Development of the Law of Diplomatic Relations". En: British Year Book of International Law, 1964, pp. 142 y 145 a 147. [7] VILARIÑO, E. Curso de Derecho Diplomático y Consular. Madrid: Tecnos, 1987, pp. 59 a 75.

La Comisión de Derecho Internacional de la Unión Africana [AUCIL]

El Art. 5 del Acta Fundacional de la Unión Africana (UA) adoptada el 12 de julio de 2000 en Lomé (Togo) por la 36ª Conferencia de los Jefes de Estado y de Gobierno de la [entonces] Organización de la Unidad Africana (OUA) reguló su estructura institucional, estableciendo que los órganos de la Unión son: a) La Conferencia de la Unión; b) El Consejo ejecutivo; c) El Parlamento panafricano; d) El tribunal; e) Comisión ejecutiva; f) El Comité de los representantes permanentes; g) Los Comités técnicos especializados; h) El Consejo económico, social y cultural; i) Las instituciones financieras. Y, a continuación, el segundo apartado previó la posibilidad de que la mencionada Conferencia de los Jefes de Estado y de Gobierno -como órgano supremo de la Unión- pudiera decidir la creación de otros órganos. Aunque entonces no se la mencionó expresamente -al contrario, por ejemplo, de lo que sucedió con el Consejo Económico, Social y Cultural; regulado en el Art. 22 como un órgano consultivo integrado por los representantes de las diferentes categorías socioprofesionales de los Estados miembros de la Unión- el Art. 5.2 del Acta sirvió de marco legal para que, en la XII Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Africana, celebrada en Adís Abeba (Etiopía), del 1 al 4 de febrero de 2009, se decidiera establecer un nuevo órgano consultivo -la Comisión de Derecho Internacional de la Unión Africana [African Union Commission on International Law (AUCIL)]- y adoptar los 27 artículos de su Estatuto el último día de la cumbre.

Creada el 4 de febrero de 2009, la AUCIL, sin embargo, había empezado a gestarse cinco años antes cuando el Consejo Ejecutivo -integrado por los Ministros de los Asuntos Exteriores o por cualquier ministro o autoridad designados por los gobiernos de los Estados miembros (Art. 10 del Acta)- tomó nota de la propuesta del grupo de expertos que trabajaban en la revisión de los Tratados de la OUA y la UA le propuso también establecer una Comisión Africana de Derecho Internacional. En enero del año siguiente, la Decisión de la Asamblea [AU/Dec. 66(IV)] celebrada en Abuya (Nigeria) volvió a reafirmar la necesidad de crear este órgano consultivo independiente.

Inspirándose en los objetivos (Art. 3) y principios (Art. 4) consagrados en el Tratado Constitutivo de la Unión Africana -el referido Acta de 2000- la AUCIL puso el énfasis en acelerar el desarrollo socioeconómico del continente mediante la promoción de la investigación en todos los campos. Asimismo, se basó en el objetivo común de fortalecer y consolidar los principios del derecho internacional y acordar enfoques comunes para el desarrollo jurídico internacional, así como seguir trabajando para mantener los estándares en importantes áreas del derecho internacional. Partiendo de esa base, el Art. 4 de su Estatuto dispuso que sus propósitos son: realizar actividades relacionadas con la codificación y el desarrollo progresivo del derecho internacional en el continente africano; proponer proyectos de acuerdos marco, reglamentos modelo, formulaciones y análisis de tendencias emergentes en la práctica de los Estados para facilitar la codificación y el desarrollo progresivo del derecho internacional; ayudar en la revisión de los tratados existentes, identificando áreas en las que se requieren nuevos tratados y preparando sus proyectos; llevar a cabo estudios sobre cuestiones jurídicas de interés para la Unión y sus Estados miembros; y fomentar la enseñanza, el estudio, la publicación y la difusión de la literatura sobre derecho internacional, en particular las leyes de la Unión, con vistas a promover la aceptación y el respeto de los principios del derecho internacional, la solución pacífica de los conflictos, el respeto a la Unión y el recurso a sus órganos, cuando sea necesario.

El citado Consejo Ejecutivo de la Unión Africana es el órgano responsable de elegir a los 11 miembros de la Comisión de Derecho Internacional de la Unión Africana (Art. 3 de su Estatuto) para un período de cinco años, reelegibles tan solo un mandato más y no pudiendo coincidir que dos de ellos sean nacionales del mismo Estado. Aunque pueden reunirse en sesiones extraordinarias, lo habitual es celebrar dos sesiones ordinarias al año (Art. 15) en la sede de la Unión Africana en la capital etíope.

Las asimetría en las elecciones al Parlamento del MERCOSUR [PARLASUR]

El 29 de diciembre de 2014, el Senado y la Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en el Congreso, sancionaron la Ley 27.120 [Elección de parlamentarios del MERCOSUR]. Esta norma modificó e incorporó diversos preceptos en el Código Electoral Nacional para dar cobertura legal a la convocatoria de elecciones y que se pudiera votar a sus parlamentarios del MERCOSUR por un sistema mixto (nuevo Art. 164 bis): a) Veinticuatro (24) parlamentarios serán elegidos en forma directa por distrito regional: un parlamentario por cada una de las 23 provincias y un parlamentario por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; b) El resto de parlamentarios serán elegidos en forma directa por el pueblo de la Nación, por distrito nacional, a cuyo fin el territorio nacional constituye un distrito único. La nueva redacción de la normativa electoral argentina se llevó a cabo para dar cumplimiento a lo dispuesto en el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR (PCPM) firmado en Montevideo (Uruguay) el 9 de diciembre de 2005: El Parlamento estará integrado por representantes electos por sufragio universal, directo y secreto, de acuerdo con la legislación interna de cada Estado Parte y las disposiciones del presente Protocolo (Art. 1); y 1. Los Parlamentarios serán elegidos por los ciudadanos de los respectivos Estados Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto. 2. El mecanismo de elección de los Parlamentarios y sus suplentes, se regirá por lo previsto en la legislación de cada Estado Parte, la cual procurará asegurar una adecuada representación por género, etnias y regiones según las realidades de cada Estado (…) (Art. 6). El PARLASUR celebró su sesión constitutiva el 7 de mayo de 2007 en Montevideo con los representantes indicados por los Parlamentos Nacionales de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

Como consecuencia de aquella reforma, el 25 octubre de 2015, Argentina eligió por primera vez a sus 43 representantes de los 186 escaños (bancas) del Parlamento del MERCOSUR. Las siguientes elecciones se convocaron, al mismo tiempo que las presidenciales a la Casa Rosada, el 22 de octubre de 2023.

Para lograr que el PARLASUR sea un órgano de representación de sus pueblos, independiente y autónomo (Art. 1), aquella primera elección indirecta de 2007 -salvando las distancias, como si fuera una Asamblea Parlamentaria tipo OSCEPA, NATOPA o PACE- se cambió a otra directa -la de 2015, similar a las Elecciones al Parlamento Europeo- pero de forma gradual, por fases, de acuerdo con ese mismo precepto del Protocolo de 2005: la constitución del Parlamento se realizará a través de las etapas previstas en las Disposiciones Transitorias del presente Protocolo. En concreto, la primera disposición transitoria estableció dos etapas: “primera etapa de la transición”: el período comprendido entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010; y “segunda etapa de la transición”: el período comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2014. En esa primera etapa, cada uno de los cuatro Estados que, en aquel entonces, formaban parte del MERCOSUR contaba con 18 parlamentarios.

Hoy en día, a las 43 bancas argentinas del PARLASUR hay que añadirle las 75 de Brasil, 33 de Venezuela (que, en la actualidad, se encuentra suspendida en todos los derechos y obligaciones inherentes a su condición de Estado Parte del MERCOSUR, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del Art. 5 del Protocolo de Ushuaia, de 24 de julio de 1998) y 18 de Paraguay y Uruguay (Bolivia, cuando complete su adhesión que negocia desde 2015, también tendría derecho a otros 18 escaños). Además de Argentina, Paraguay fue pionero y celebró las primeras elecciones directas al PARLASUR antes que sus vecinos australes, el 20 de abril de 2008, coincidiendo con las presidenciales; pero no ha sucedido lo mismo en los otros dos países.

En este proceso, para avanzar en la reafirmación de las instituciones del MERCOSUR, dotando al Parlamento de legitimidad, representación y adecuadas competencias para afianzar su rol legislativo y de articulador entre los pueblos de la región y los órganos decisorios del bloque, los Estados miembros aprobaron en Asunción (Paraguay), el 28 de abril de 2009, el Acuerdo político para la consolidación del MERCOSUR en el que afirmaron que el Parlamento experimentará un salto cualitativo institucional al incorporar un criterio de representación ciudadana, concordante con la Disposición Transitoria Segunda de su PCPM. Ello se concretará a través de una fórmula que satisfaga todos los intereses, tanto desde la perspectiva de los Estados como de los ciudadanos, por ser justamente los parlamentarios representantes de los pueblos y no de sus gobiernos; y que es necesario encontrar el equilibrio entre la representación ciudadana con proporcionalidad atenuada y los imprescindibles avances hacia la creación de instituciones supranacionales, que profundicen el proceso de integración, que contribuya a la superación de las asimetrías y que garantice a todos los Estados Partes y a sus ciudadanos la efectividad de los derechos que el proceso les confiere.

Pero como la elección directa de sus parlamentarios al PARLASUR no se llevaba a cabo simultáneamente en todas las naciones, de modo que sólo Argentina y Paraguay las habían celebrado, la solución que se encontró a esa asimetría fue suscribir en Asunción un Protocolo Adicional al PCPM, de 14 de abril de 2019, para corregir los desequilibrios en la integración del parlamento regional. Su Art. 1 dispone que, hasta tanto se realice la elección de los parlamentarios del MERCOSUR de forma simultánea en todos los Estados Partes a través de sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos, el Parlamento del MERCOSUR funcionará integrado por legisladores de los Parlamentos Nacionales de los Estados Partes. Hablando en plata: se acordó suspender la elección directa de sus integrantes hasta que todas las repúblicas lleven a cabo la elección de forma simultánea, mediante sufragio directo, universal y secreto de sus ciudadanos.

Finalmente, el 4 de diciembre de 2020, el Consejo del Mercado Común (CMC) del MERCOSUR decidió prorrogar la etapa de transición única (...) hasta el 31/12/2030, o hasta tanto se realice la elección de los parlamentarios del MERCOSUR de forma simultánea en todos los Estados Partes a través de sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos, si esto sucediera previo a dicha fecha (Dec. CMC N° 20/02, Art. 6).

NB: el origen del actual PARLASUR se encuentra en la anterior Comisión Parlamentaria Conjunta prevista por el Art. 24 del Tratado de Asunción [Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay] de 26 de marzo de 1991 [Con el objeto de facilitar el avance hacia la conformación del Mercado Común se establecerá una Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR. Los Poderes Ejecutivos de los Estados Partes mantendrán informados a los respectivos Poderes Legislativos sobre la evolución del Mercado Común objeto del presente Tratado] y el Art. 1 del Protocolo de Ouro Preto (Brasil), de 17 de diciembre de 1994 que incluyó a la mencionada Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) entre los seis órganos de la estructura institucional del MERCOSUR. El Parlamento adoptó su propio Reglamento Interno el 6 de agosto de 2007 (su Art. 12 contempló un mandato común de cuatro años contados a partir de la asunción efectiva del cargo; pudiendo ser reelegidos).

Medioambiente (L): la Asamblea de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente (UNEA)

Ya hemos mencionado en diversas ocasiones que la preocupación legal por el medioambiente surgió en los años 70 del pasado siglo XX; en concreto, en la genérica resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/RES/2997(XXVII), de 15 de diciembre de 1972, titulada “Disposiciones institucionales y financieras para la cooperación internacional en lo relativo al medio ambiente” se decidió establecer un Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), compuesto de cincuenta y ocho miembros, elegidos por la Asamblea General por un período de tres años. Dos años más tarde, dicho Consejo de Administración adoptó su propio Reglamento [Decisión 19 II) del 11 de marzo de 1974] que, en la siguiente década, se modificó en dos ocasiones: por un lado, la Decisión 9/1, de 26 de mayo de 1981, incluyó el árabe como idioma oficial y de trabajo; y, por otro, la Decisión 14/4, de 18 de junio de 1987, cambió el periodo ordinario de sesiones del Consejo de Administración para celebrarlo cada dos años en lugar de anualmente.

Con el cambio de siglo, el Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente presentó su informe sobre su 12º período extraordinario de sesiones ante el órgano plenario de la ONU (A/RES/67/213, de 21 de diciembre de 2012) y la Asamblea General decidió fortalecer el PNUMA y establecer la composición universal del Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y encomendarle que, en su primer período de sesiones de carácter universal, que se celebrará en Nairobi en febrero de 2013, y utilizando su reglamento actual y las normas y prácticas aplicables de la Asamblea General en espera de que se apruebe su nuevo reglamento, empiece a aplicar lo antes posible las disposiciones que figuran en el párrafo 88 del documento final en su totalidad, formule una recomendación sobre su designación para reflejar su carácter universal y determine mecanismos futuros para el Foro Ambiental Mundial a Nivel Ministerial. Como consecuencia, durante su 27º período de sesiones y primer período de sesiones universal, el Consejo de Administración, aprobó su nuevo Reglamento (Decisión 27/1, de 22 de febrero de 2013).

Todo ese recorrido institucional que comenzó en 1972 alcanzó su punto de inflexión cuando la Asamblea General aprobó la breve A/RES/67/251, de 13 de marzo de 2013, titulada “Cambio de la designación del Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente” y, de acuerdo con ella, decidió que el Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente pase a denominarse Asamblea de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente [más conocida por sus iniciales en inglés United Nations Environment Assembly (UNEA)]; y añadió: (…) este cambio de designación de ningún modo modifica, ni ahora ni en el futuro, el mandato, los objetivos ni los propósitos actuales del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, ni tampoco el papel o funciones de su órgano rector. Sólo faltaba adaptar el Reglamento del antiguo Consejo de Administración del PNUMA a la nueva UNEA [Rules of Procedure of the UN Environment Assembly] y ese cambio se produjo en virtud de su Resolución 1/2, de 27 de junio de 2014 (enmendada de nuevo por la Resolución 2/1 del 27 de mayo de 2016).

En palabras del PNUMA (*): UNEA se reúne para establecer prioridades para las políticas ambientales globales y desarrollar el derecho ambiental internacional. Las decisiones y resoluciones adoptadas por los [193] Estados Miembros en la Asamblea también definen la labor del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). UNEA es, en palabras del ex Director Ejecutivo del PNUMA, Achim Steiner, "el parlamento mundial sobre el medio ambiente". La Asamblea sirve tanto como foro y como órgano de toma de decisiones, donde los gobiernos del mundo, los grupos de la sociedad civil, la comunidad científica y el sector privado se reúnen para destacar los problemas ambientales más apremiantes y, en última instancia, crear la arquitectura para la gobernanza ambiental futura. La UNEA es donde los países presentan resoluciones y decisiones sobre cuestiones ambientales (…).

El sexto período de sesiones de la Asamblea de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente [UNEA-6 en el argot onusiano] se celebró del 26 de febrero al 1 de marzo de 2024 en la sede del PNUMA en Nairobi (Kenia) bajo el lema: Medidas multilaterales eficaces, inclusivas y sostenibles para hacer frente al cambio climático, la pérdida de diversidad biológica y la contaminación.

NB: para no perderse; en inglés, el PNUMA se corresponde con las siglas UNEP [United Nations Environment Programme].

Los Estatutos de la Unión Europea de Radiodifusión (EBU/UER)

Como señaló el abogado Félix Fernández-Shaw: La más antigua de todas las uniones internacionales de radiodifusión hoy ya no existe. Fue la Unión Internacional de Radiodifusión (UIR) [y] surgió como organización no gubernamental para agrupar a todos los organismos que explotaban emisoras de radiodifusión [1]. Aquella UIR [International Broadcasting Union (IBU) o Union Internationale de Radiophonie (UIR)] se estableció en Ginebra (Suiza) el 4 de abril de 1925 como organización no gubernamental para agrupar a todos los organismos que explotaban emisoras de radiodifusión. (…) se organizó con una Asamblea Plenaria, un Consejo de Administración y las siguientes comisiones: Comisión Jurídica, Comisión Técnica, Comisión de Retransmisiones y Comisión de Colaboración [1]; pero se disolvió tras el fin de la II Guerra Mundial.

Por iniciativa de la BBC, en Europa Occidental el relevo de la UIR lo tomó la Unión Europea de Radiodifusión (UER) [European Broadcasting Union (EBU) o Union européenne de radio-télévision (UER)] el 12 de febrero de 1950 pero, sólo en la mitad oeste del Viejo Continente porque la desconfianza que caracterizó las relaciones intereuropeas durante la Guerra Fría también dividió las señales radiotelevisivas y, hasta los años 90, con la caída del Muro de Berlín y la desintegración de la antigua URSS, no desapareció la versión oriental de la UER: la extinta Red Internacional de Radio y Televisión [International Radio and Television Organisation u Organisation internationale de radiodiffusion et de télévision (OIRT)] dando lugar a la actual asociación de organismos de radiodifusión a partir del 1 de enero de 1993; una entidad sin ánimo de lucro que, hoy en día, reúne a 68 miembros que representan a 113 organizaciones de 56 países no solo europeos -a pesar de su nombre- sino también de Asia Occidental y África del Norte, en torno a la cuenca del Mediterráneo, como luego veremos; y a 31 asociados de otras 20 naciones.

Conviene destacar -en opinión del historiador Julio Gil Pecharromán- que, en 1950, el nacimiento de la UER supuso un impulso a la integración social europea en un momento en el que habían fracasado varios proyectos sectoriales destinados a acompañar a la CECA en el impulso a la integración económica y social. Tales habrían sido el Mercado Común Agrícola (el pool verde), la Comunidad Europea de la Salud (el pool blanco) o la Autoridad Europea de los Transportes. Tuvo éxito, en cambio, la Unión Europea de Radiodifusión (UER), creada en 1950 por los Seis [se refiere a Alemania, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Francia e Italia] y que desde 1954 contó con una sección audiovisual, Eurovisión para la conexión conjunta de las televisiones nacionales, que pronto superó el ámbito comunitario para alcanzar, progresivamente, una dimensión continental. A partir de 1956, Eurovisión organizó anualmente un Festival de la Canción, que pronto figuró en el imaginario popular como uno de los elementos más visibles de la integración solidaria de las sociedades europeas [2]. Aun así, no olvidemos que la UER no forma parte del marco institucional de la Unión Europea.

Al tener su sede (imagen superior) en Le Grand-Saconnex, en el cantón de Ginebra, la UER se rige por el ordenamiento jurídico suizo y por los vigentes Estatutos que entraron en vigor el 30 de junio de 2023 en sustitución de los anteriores de 4 de diciembre de 2020 (los originales se aprobaron en la turística localidad inglesa de Torquay el mencionado 12 de febrero de 1950). Su Art. 1 enumera los propósitos de la Unión Europea de Radiodifusión: desde promover el servicio público de los medios de comunicación hasta fomentar la libertad de expresión e información, pasando por el desarrollo de la diversidad cultural, el diálogo y los intercambios interculturales para promover la tolerancia y la solidaridad o promover sus valores de universalidad, independencia, excelencia, diversidad, responsabilidad e innovación, tal y como se mencionan en la Declaración de la UER sobre los valores fundamentales en el servicio público de los medios [EBU Declaration on the core values of PSM (2012)].

A continuación, el Art. 3 contempla que las dos formas de participar en la UER: como miembro o como asociado. La diferencia entre ambos criterios se remite a la definición del Área de Radiodifusión Europea [European Broadcasting Area] contemplada en el Art. 5.14 del Reglamento de Radiocomunicaciones adoptado por la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones de la UIT que incluyó el Norte de África y parte de Asia Occidental porque, cuando se creó la Unión Internacional de Telecomunicaciones, esos territorios estaban unidos con Europa por cables para el telégrafo. Si un país se encuentra dentro de ese área puede ser miembro de la UER (por ejemplo, Israel, Egipto, Argelia o Jordania); si no, será Asociado (Australia, Estados Unidos, Brasil, Japón o Canadá). La admisión se lleva a cabo por mayoría absoluta de la Asamblea General -la reunión principal de la UER que adopta sus decisiones- tras ser recomendado por su Consejo Ejecutivo (Art. 3.21); asimismo, el Art. 5.6 contempla la posibilidad de sancionar con la expulsión (Bielorrusia fue suspendida en 2021 y Rusia, en 2022).

Los Arts. 6 a 8 de los Estatutos de la UER regulan su estructura institucional: una Asamblea General (órgano supremo que supervisa a los otros), un Consejo Ejecutivo integrado por once miembros, dos órganos consultivos (los comités de auditoría y de personal) y un Presidente y Vicepresidente.

Citas: [1] FERNÁNDEZ-SHAW, F. “Uniones internacionales de radiodifusión”. En: Revista de Política Internacional, 1973, nº 128, p. 62. [2] GIL PECHARROMÁN, J. Historia de la integración europea. Madrid: UNED, 2017.

La doctrina de la «living Constitution»

En 1927, cuando el profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Harvard (EE.UU.) Howard Lee McBain se atrevió a decir que la Constitución de los Estados Unidos no fue dictada en el Monte Sinaí por el Señor Dios de los Ejércitos. No es una ley revelada. No es una causa final. Es un medio humano [1]; muchos de sus colegas se llevaron las manos a la cabeza y, como reconoció el abogado Milton C. Handler (1903-1998) al recensionar su obra, si este ensayo se hubiera publicado un par de décadas antes, su contenido habría sido considerado herético y sacrílego porque McBain no analiza la Constitución con el espíritu de un devoto, ni se entrega a las genuflexiones convencionales ni discute el tema en silencio. Para él, la Constitución es un documento vivo, cambiante, dinámico, que responde a las creencias y necesidades actuales y no una obra de revelación e inspiración divinas [2]. De ahí que McBain acuñase el concepto de «living Constitution» al configurar su ley fundamental como un ser vivo que evoluciona con el tiempo y, para terminar de justificar su postura, añadió que: Nuestra constitución (…) se ha desarrollado por el crecimiento de las costumbres, por las prácticas de los partidos políticos, por la acción o inacción del Congreso o del Presidente, y especialmente por la interpretación judicial [1]. Lo que impide atribuir -en su opinión- un pretendido carácter inmutable de la ley fundamental estadounidense.

Howard Lee McBain (1880-1936) tuvo algunos referentes previos; por ejemplo, el que fuera presidente de los EE.UU., el abogado Woodrow Wilson (1856-1924), a comienzos del siglo XX ya defendió que las constituciones políticas vivas deben ser darwinianas en estructura y en práctica [3] y que eso no era una teoría, sino un hecho.

Mucho más reciente es el libro homónimo del profesor David Strauss en cuya introducción define la constitución viviente como una constitución que evoluciona, que cambia con el paso del tiempo y que se adapta a las nuevas circunstancias, pese a que no es formalmente modificada mediante el procedimiento de reforma constitucional [4].

Aun así, esta propuesta también cuenta con sus detractores. El investigador mexicano Miguel Carbonell lo resume así: Dicen sus críticos que aceptar que una constitución pueda sufrir cambios por vía interpretativa, sin ser formalmente enmendada, genera enormes riesgos. La constitución viviente, dicen quienes discrepan, permite que su texto sea manipulable. Además, la adaptación del texto constitucional a la realidad, ¿en manos de quién recae? ¿Estamos seguros de que quienes interpretan la forma en que la carta suprema debe cambiar lo hacen de buena fe o a través de interpretaciones adecuadas, o bien podemos pensar que –por el contrario– lo hacen con base en sus propias ideas y planes políticos? Las tesis contrarias a la idea de la constitución viviente se agrupan bajo la etiqueta del “originalismo”, que propugna interpretar la Constitución de forma estricta, según sus palabras o según la intención de los redactores del texto. Para los originalistas, no hay dilema alguno que resolver ya que la Constitución [de los Estados Unidos] –a pesar de haber sido escrita hace más de doscientos años– sigue ofreciendo respuestas adecuadas a los problemas del presente [5].

Citas: [1] MCBAIN, H. L. The living Constitution. Nueva York: The MacMillan Company, 1928, pp. 11 y 272. [2] HANDLER, M. “Reviewed Work: The Living Constitution by Howard Lee McBain”. En: Columbia Law Review, 1927, vol. 27, nº 7, p. 897. [3] WILSON, W. Constitutional Government in the United States. Nueva York: Columbia University Press, 1908, p. 57. [4] STRAUSS, D. A. The Living Constitution. Oxford: Oxford University Press, 2010, p. 1. [5] CARBONELL SÁNCHEZ, M. “Sobre la Constitución viviente”. En: Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, 2012, nº 117, p. 350.