2. Secularidad: precisamente, la doctrina suele destacar la antigüedad de las relaciones consulares en comparación con las diplomáticas; veamos la opinión de tres expertos que mencionaremos en otros puntos: 1) En 1957, Jaroslav Zourek [1] (profesor checo de la Universidad de Praga y Relator Especial de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas para la codificación de este tema) señaló en su célebre informe que: La institución de los consulados es mucho más antigua que la de las misiones diplomáticas permanentes. Nació de la necesidades del comercio internacional y las relaciones comerciales constituyeron su base económica. (…) El comercio impulsó a los comerciantes de entonces hacia países extranjeros, a menudo muy lejanos, y muy distintos por sus costumbres y sus leyes. Esto explica la preocupación de los comerciantes de someter sus litigios a jueces de su elección, que dictaran sentencia según sus respectivas leyes nacionales [es decir, la ley estatal correspondiente a la nacionalidad de una persona física o jurídica (DPEJ)]. 2) Con un criterio similar, el embajador español José Antonio de Yturriaga Barberán -recopilando la opinión de autores clásicos en este ámbito como por ejemplo, el profesor Eduardo Vilariño- señaló al respecto que: La institución consular es anterior en el tiempo a la diplomacia permanente y es, por tanto, la primera institución estable de Estado en el exterior. Vinculada en un principio a las necesidades del comercio internacional y a la protección de los comerciantes en el extranjero, las funciones que hoy día llevan a cabo las Misiones Consulares son producto de un desarrollo histórico largo y complejo, que explica el carácter un tanto heterogéneo e intrincado de las mismas [2]. 3) Y, por último, el diplomático mexicano Juan Manuel Gómez Robledo aportó algunos otros datos a esa noción de su origen secular: Gran parte de la historia de la función consular está relacionada con el desarrollo del comercio internacional y los intereses económicos de los Estados. Si bien los orígenes de la institución consular se remontan a la antigua Grecia, la figura del cónsul surgió por primera vez en el siglo XII y evolucionó hasta convertirse en la estructura más compleja que conocemos actualmente. Además, los primeros códigos sobre funciones consulares se elaboraron en el mismo período, principalmente en forma de compilaciones de derecho marítimo [3]. Las veremos más adelante.
3. Ejemplos clásicos de Grecia y Roma: en otra entrada ya tuvimos ocasión de referirnos a la institución griega de la proxenia como los primeros cónsules del mundo y, en aquel momento, mencionamos que ya los pioneros proxenoi [cónsules] defendieron los intereses de los comerciantes griegos asentados en la ciudad egipcia de Náucratis, en el Delta del Nilo, durante el reinado del faraón Amasis (siglo VI a. C.). Según Herodoto los egipcios permitieron a los griegos establecidos en Naucratis seis siglos antes de nuestra era que designaran un magistrado llamado también prostates encargado de aplicarles las leves de su patria. En la misma época existieron en algunos pueblos de la India jueces especiales para extranjeros. (…) Entre los romanos, la institución del patronato tuvo cierta semejanza con la de la proxenie griega, pero fué, sobre todo, la creación, el año 242 antes de J. C, del pretor peregrino, praetor peregrinus, magistrado encargado de juzgar los litigios entre extranjeros (peregrinos), o entre extranjeros y ciudadanos romanos, la que respondió a la necesidad de aplicar la justicia a los comerciantes extranjeros según unos principios jurídicos menos formalistas que los del derecho civil romano, y por consiguiente mucho más adaptados a las necesidades del comercio que el derecho romano antiguo; es decir que los extranjeros eran juzgados según las normas del jus gentium, que comprendía a la vez las normas nacidas de las relaciones comerciales internacionales y otras normas tomadas del derecho de las naciones extranjeras [1].
4. Ejemplos de la Edad Media: tras la caída del Imperio Romano, según Vilariño: (…) aun aceptando el valor de los precedentes de la Antigüedad, es de la Edad Media de donde proceden, sin solución de continuidad, los consulados actuales, bien bajo este nombre u otros diversos, pero con las características principales de la institución. La aparición paulatina de estas nuevas figuras institucionales se debe, por una parte, a que, como consecuencia de las grandes invasiones y migraciones de pueblos que tienen lugar en Europa tras la caída del Imperio Romano, surgen asentamientos de poblaciones en partes determinadas de un territorio en el que van a vivir, cada una de ellas, según sus propias leyes, siguiendo el principio de la personalidad del derecho que rige en los pueblos germánicos; por otra parte, al desarrollo del comercio que, después de su decadencia, precisamente a causa de esas invasiones y migraciones, adquiere un importante auge en el litoral del Mediterráneo en la época próxima a las Cruzadas y que estas mismas impulsarán en Levante [4]. De ahí que Yturriaga nos recuerde que: la institución consular surgió en el Mar Mediterráneo oriental en el alborear de la Baja Edad Media. Sus primeros indicios se remontan al siglo X y están relacionados con el gran desarrollo de la navegación y del comercio marítimo [2]. En concreto, (…) atraídos por este comercio internacional, muchos extranjeros se establecieron en Constantinopla [actual Estambul (Turquía)] y en las otras ciudades del Imperio bizantino. Los comerciantes procedentes de la misma ciudad o del mismo país residían en el mismo barrio, organizaban allí una comunidad autónoma (cofradías, colonias), construían sus almacenes, sus oficinas administrativas y sus iglesias y continuaban rigiéndose por su ley nacional. Entre las ciudades italianas, Venecia y Amalfi primero, Génova y Pisa más tarde, fundaron colonias florecientes en Constantinopla. (…) Estas comunidades, fundándose en el principio del carácter personal de las leyes, generalmente admitido en la época del feudalismo, no tardaron en conseguir el reconocimiento de una cierta autonomía y, en particular, del derecho de nombrar magistrados especiales que empezaron a llamarse «cónsules» a partir del siglo XII [1]. Las costumbres y los usos que aquellos cónsules aplicaban al actuar como jueces se empezaron a recopilar en disposiciones tan conocidas como, por ejemplo, las Tablas de Amalfi, los Roles de Olerón, las Leyes de Visby, el Código de la Liga Hanseática o el elocuente Libro del Consulado del Mar.
5. Su involución en la Edad Moderna: cuando Maquiavelo sentó las bases de los elementos que debía tener un Estado, el poder de los soberanos se consolidó sobre el que tenían los señores feudales, las ciudades se desarrollaron frente al mundo rural y el comercio internacional alcanzó una etapa de expansión desconocida hasta ese momento a raíz de los grandes descubrimientos llevados a cabo por las metrópolis europeas; todos esos elementos confluyeron para que se dieran las condiciones idóneas que favorecieron la institución consular. En el siglo XVI, (…) los tratados internacionales representaban una garantía dudosa y las misiones diplomáticas eran relativamente poco frecuentes y, en general, de corta duración. En tales condiciones, sólo los cónsules se hallaban en situación de asegurar una protección, por pequeña que fuera, al comercio internacional. Pero para ello habían de tener una autoridad suficiente, lo que creó la necesidad de transformar al cónsul-juez en un verdadero funcionario público. El Estado se arrogó el derecho de enviar los cónsules, que dejaron de ser representantes de los mercaderes y se convirtieron en representantes oficiales del Estado. Se le asignaron también ciertas funciones diplomáticas y con ellas los privilegios e inmunidades correspondientes [1]. Sin embargo, a partir del s. XVII, aquellos mismos Estados fueron consolidando su soberanía e independencia y, por ejemplo, el ejercicio de la jurisdicción civil y penal por los cónsules se hizo incompatible con el poder soberano del Estado territorial. En toda Europa el poder de los cónsules pasó a manos del Estado [1] y comenzaron a ver reducidas sus atribuciones a las materias relativas al comercio, la industria y la navegación al mismo tiempo que se incrementaba la competencia de las misiones diplomáticas que ya se establecían con carácter de permanencia.
6. Las primeras reglamentaciones: en los siglos XVI y XVII, con el establecimiento de las misiones diplomáticas en Europa y su ulterior proliferación, se produjo un cambio considerable en las facultades consulares, que culminó en la publicación de la primera colección de disposiciones consulares (Ordonnance de la Marine, Colbert, 1681) [3]. Gómez Robledo se refiere a la Ordonnance de la marine relative à la police des ports, côtes et rivages de la mer [«Ordenanza de Colbert» de 31 de julio de 1681, por su impulsor, el ministro Jean-Baptiste Colbert (1619-1683)]. El extraordinario aumento del número de consulados en los siglos XIX y XX puso de relieve la necesidad de contar con un marco jurídico más preciso, especialmente en lo relativo al servicio consular y la condición jurídica de los cónsules. Más adelante, los cambios vertiginosos en la actividad social, política y económica, así como las crecientes tendencias mundiales que influían en la vida cotidiana plantearon un nuevo desafío a la institución consular: la protección de los ciudadanos y la salvaguardia de sus intereses. Como resultado de algunos intentos preliminares de codificar oficialmente las normas consulares internacionales se celebraron acuerdos regionales, que precedieron el trabajo pionero realizado sobre el tema por la Sociedad de las Naciones. A pesar de las conclusiones de la Sociedad de las Naciones de que no sólo era conveniente, sino de suma importancia, que la función consular se regulara mediante instrumentos internacionales, la cuestión siguió pendiente durante casi 20 años [3]. Zourek considera que, junto a las reglamentaciones nacionales de cada Estado sobre el servicio consular, el punto de partida de las convenciones consulares entre Estados fue el Convenio entre la Corte de España y la de Francia para reglamentar mejor las funciones de los Cónsules y Vicecónsules de ambas Coronas en sus Puertos y Dominios respectivos, concluida y firmada en el real sitio del Pardo a 13 de marzo de 1769.
7. Las primeras codificaciones: el informe del relator especial Zourek analizó la doctrina más antigua que se había publicado sobre la situación jurídica de los cónsules y concluyó que: El primer proyecto conocido es el del suizo Johann Gaspart Bluntschli [1808-1881]: Das moderne Vôlkerrecht der cmlisirten Staten ais Rechtsbuch dargestellt, publicado en 1868. Este primer ensayo fué seguido en 1872 por el proyecto del jurista americano David Dudley Field [II (1805-1894)], en su obra: Draft Outlines of an International Code. (…) El italiano Pasquale Fiore [1837-1914] se ocupa también de los cónsules en su tratado Il diritto internazionale codifícate e la sua sanzione giuridica [de 1890]. (…) La principal característica común de estas tres codificaciones estriba en que las tres contienen, indistintamente, normas de derecho internacional mezcladas con propuestas personales que, a juicio de sus autores, habrían de ser aceptadas como reglas de derecho internacional [1]. En el tránsito al siglo XX, las propuestas corrieron a cargo de instituciones privadas como el Instituto de Derecho Internacional, el Instituto Americano de Derecho Internacional, la Asociación de Derecho Internacional o la Harvard Law School pero también hubo instrumentos jurídicos de ámbito regional donde, de nuevo, la iniciativa se tomó en América con:
- A) El Acuerdo sobre Cónsules suscrito en Caracas el 18 de julio de 1911 por los Plenipotenciarios del Ecuador, Bolivia, Perú, Colombia y Venezuela (durante el Primer Congreso Boliviano reunido en la capital de Venezuela): Cada una de las Repúblicas contratantes podrá mantener Cónsules en las ciudades y plazas comerciales de las otras y en los puertos abiertos en ellas al comercio extranjero. Ese servicio consular se hará por Cónsules Generales, Cónsules y Vicecónsules o Agentes Consulares; y
- B) La Convención relativa a los Agentes Consulares, firmada en La Habana el 20 de febrero de 1928 (en el marco de la Sexta Conferencia Internacional Americana celebrada en la capital cubana): Los Estados pueden nombrar en el territorio de los otros, Con el consentimiento expreso o tácito de éstos, Cónsules que representen y defiendan allí sus intereses comerciales e industriales, y presten a sus nacionales la asistencia y protección de que carezcan. Por último, la Sociedad de Naciones también lo intentó hasta 1928 -sin éxito- encargándole un estudio a su Comité de Expertos, pero se terminó posponiendo para futuras conferencias.
8. Precedentes de la Convención de Viena de 1963: para alcanzar ese acuerdo, el trabajo comenzó en 1949 durante el primer periodo de sesiones de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas; organismo creado dos años antes por la resolución A/RES/174 (II), de 21 de noviembre de 1947, de la Asamblea General de la ONU, con el objetivo de codificar el Derecho Internacional. En ese momento, la CDI eligió los temas que, a su juicio, eran idóneos para su futura labor de codificación y, entre ellos, incluyó las relaciones e inmunidades consulares. Como resultado, ocho años más tarde, la Comisión nombró Relator Especial al mencionado profesor Jaroslav Zourek para que examinara su evolución histórica, codificación y características generales elaborando un documento (A/CN/.4/108) con un proyecto de artículos provisionales que presentó el 15 de abril de 1957. A continuación, según el embajador mexicano Gómez Robledo: El tema no comenzó a examinarse formalmente hasta 1958. El proyecto de artículos se dividió posteriormente en cuatro capítulos (relaciones e inmunidades consulares; privilegios e inmunidades consulares; condición jurídica de los cónsules honorarios y sus privilegios e inmunidades, y disposiciones generales), y, se presentó a los Estados Miembros, junto con los comentarios, para que formularan sus observaciones en distintas etapas de la negociación. (…) Debido a las numerosas similitudes entre este tema y el de las relaciones e inmunidades diplomáticas, la Comisión aprobó un procedimiento acelerado sobre el tema. A continuación el proyecto de 71 artículos se presentó a la Asamblea General de las Naciones Unidas a título informativo y la gran mayoría de los Estados decidió que debía constituir la base de un instrumento multilateral que codificara el derecho consular [3].
9. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Relaciones Consulares: tanto la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares como sus dos protocolos facultativos -sobre adquisición de nacionalidad y sobre jurisdicción obligatoria para la solución de controversias- se aprobaron en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Relaciones Consulares que se celebró en el Neue Hofburg de la capital austriaca, del 4 de marzo al 22 de abril de 1963. Dos días más tarde, el 24 de abril de 1963 los tres acuerdos internacionales se firmaron en el pleno y se depositaron en poder del Secretario General de la ONU. En cuanto a la Convención, de acuerdo con lo dispuesto en su Art. 77 [(…) entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que haya sido depositado en poder del Secretario General de las Naciones Unidas el vigésimo segundo instrumento de ratificación o de adhesión] esos requisitos se cumplieron el 19 de marzo de 1967. Hoy en día, este tratado cuenta con 182 Estados parte (es decir, prácticamente universal). España se adhirió a la Convención el 3 de febrero de 1970 y, muchas décadas más tarde, al segundo de sus protocolos el 1 de marzo de 2011 (el primero, aún está pendiente). Sobre el contenido de los 79 artículos de la Convención, Gómez Robledo destaca que la mayoría de los cuales se refieren al funcionamiento de los consulados, a las funciones de los agentes consulares y a los privilegios e inmunidades que tienen los funcionarios consulares cuando desempeñan funciones en un país extranjero. Hay unos pocos artículos en que se especifican las obligaciones de los funcionarios consulares cuando los ciudadanos de su país tienen dificultades en una nación extranjera. De especial interés para el derecho de las personas físicas es el Art. 36, en el que se establecen algunas de las obligaciones que tienen las autoridades competentes en caso de que se arreste o detenga a un ciudadano extranjero, a fin de garantizar su derecho inalienable a disponer de asesoramiento letrado y a que se respeten las garantías procesales mediante notificación al cónsul y acceso efectivo a la protección consular [3]. Para la doctrina no cabe duda de que este Convenio consular -como afirmó, por ejemplo, el experto Michael Akehurst- está muy influido por el Convenio de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (de 18 de abril de 1961) [5].
10. Coda [Europa]: concluimos este decálogo sobre las relaciones consulares con un breve apunte centrado en el Viejo Continente. Apenas cuatro años después de que se adoptase la Convención de Viena, el Consejo de Europa se mostró convencido de que la conclusión de un Convenio europeo sobre las funciones consulares favorecerá el progreso de la obra de unificación y de cooperación europeas; afirmando que las cuestiones que no se regulen por el presente Convenio continuarán rigiéndose por el derecho internacional consuetudinario. Como resultado aprobó el Convenio Europeo sobre las Funciones Consulares [European Convention on Consular Functions (ETS nº 061)], hecho en París el 11 de diciembre de 1967 y que, en seis décadas, tan sólo hemos ratificado Georgia, Grecia, Noruega, Portugal y España (las cinco ratificaciones imprescindibles previstas por su Art. 50.2 para que entrase en vigor el 9 de junio de 2011 gracias a las autoridades de Tiflis). En teoría cuenta con dos protocolos adicionales sobre protección de los refugiados (nº 061A) y aeronaves civiles (nº 061B), también de aquel día de 1967, pero han corrido peor suerte y aún no han entrado en vigor. Por último, en cuanto a la otra gran organización de integración europea, el Art. 46 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea proclama la protección diplomática y consular: Todo ciudadano de la Unión podrá acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de este Estado. Este derecho tiene una aplicación muy práctica: si un español se encuentra de viaje en Armenia [donde no tenemos legación diplomática ni consular porque el territorio de esta nación se encuentra adscrito a la Embajada española en Moscú (Rusia); como sucede con Bielorrusia, Turkmenistán y Uzbekistán] podemos pedir ayuda en la Ambassade de France o en la Ambasciata d'Italia donde podremos acogernos a su protección, en Ereván, en idénticas condiciones que los franceses o italianos, respectivamente.
Citas: [1] ZOUREK, J. Informe sobre relaciones e inmunidades consulares. En: Documento A/CN.4/108, de 15 de abril de 1957, pp. 78 a 82. [2] DE YTURRIAGA BARBARÁN, J. A. Los órganos del Estado para las relaciones exteriores. Compendio de Derecho Diplomático y Consular. Madrid: Imprenta de la Oficina de Información Diplomática, 2015, pp. 213 a 215. [3] GÓMEZ ROBLEDO, J. M. “Convención de Viena sobre Relaciones Consulares”. En: United Nations Audiovisual Library of International Law, 2009, pp.1 y 2. [4] VILARIÑO, E. Curso de Derecho Diplomático y Consular. Madrid: Tecnos, 1987, p. 75. [5] AKEHURST, M. Introducción al Derecho Internacional. Madrid: Alianza, 1972, p. 183.
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