Sobre la naturaleza [vinculante o no] de las resoluciones del Comité Europeo de Derechos Sociales

Semana de Europa 2024: el preámbulo del Real Decreto 145/2024, de 6 de febrero, por el que se fija el salario mínimo interprofesional para 2024, justificó la subida del SMI en un cinco por ciento -entre otras razones- porque así se mantiene y consolida el objetivo de que el salario mínimo interprofesional alcance el 60 por ciento del salario medio en 2023, dando cabal cumplimiento a lo dispuesto por el Comité Europeo de Derechos Sociales en aplicación de la Carta Social Europea y satisfaciendo el compromiso adquirido por el Gobierno en tal sentido. Fundamentación que también se empleó en las exposiciones de motivos de los reglamentos que establecieron las cuantías que debían regir en años anteriores: 2023 [Real Decreto 99/2023, de 14 de febrero], 2022 [Real Decreto 152/2022, de 22 de febrero], 2021 [Real Decreto 817/2021, de 28 de septiembre], 2020 [Real Decreto 231/2020, de 4 de febrero], etc. con el fin de seguir haciendo efectivo el derecho a una remuneración equitativa y suficiente que proporcione a las personas trabajadoras y a sus familias un nivel de vida decoroso, en línea con lo establecido por el Comité Europeo de Derechos Sociales que ha interpretado que dicho umbral se sitúa en el 60% del salario medio, garantizando la capacidad adquisitiva de los salarios para hacer frente al coste de la vida y atendiendo a la coyuntura económica general.

La mencionada Carta Social Europea [European Social Charter (ETS nº 035)] fue adoptada por los Estados miembro del Consejo de Europa en el Convenio nº 35 firmado en Turín (Italia), el 18 de octubre de 1961 y se revisó en Estrasburgo (Francia) el 3 de mayo de 1996. Este tratado internacional es considerado la Constitución Social de Europa.

Para determinar si los países signatarios están cumpliendo o no con las obligaciones contraídas en la Carta, su Art. 25 estableció lo que entonces se denominó Comité de Expertos Independientes –término que fue sustituido, en 1998, por el actual Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS) [European Committee of Social Rights (ECSR)]; este dato es importante porque, por ejemplo, en el Protocolo Adicional a la Carta Social Europea que, tres años antes, estableció un sistema de reclamaciones colectivas (Estrasburgo, 9 de noviembre de 1995) [Additional Protocol to the European Social Charter Providing for a System of Collective Complaints (ETS nº 158)] continúa haciéndose referencia, como es lógico, al Comité de Expertos Independientes y no al actual Comité Europeo de Derechos Sociales– como órgano de seguimiento para monitorizar si la legislación y la práctica en los Estados parte cumplen con lo establecido en dicho Convenio.

Su mecanismo de control se basa en dos procedimientos: por un lado, la presentación de informes nacionales elaborados por los propios Estados y, por otro, el sistema de reclamaciones colectivas que se estableció en 1995 y que permite presentarlas a los interlocutores sociales (organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores) y a las organizaciones no gubernamentales (reconocidas como entidades consultivas por el Consejo de Europa) ante un ECSR formado por quince miembros independientes e imparciales elegidos por el Comité de Ministros del Consejo de Europa para un mandato de seis años, renovable una sola vez. Su Reglamentación se aprobó el 29 de marzo de 2004 aunque se revisó el 19 de mayo de 2021 y la mayor parte de sus decisiones y recomendaciones se aprueban por unanimidad.

En cuanto al primer procedimiento, el de la presentación de informes nacionales (Reporting Procedure), desde 2006, la presentación de los informes del ECSR se agrupa en cuatro grandes áreas temáticas que sintetizan los derechos sociales europeos en los siguientes grupos:

1. Empleo, formación e igualdad de oportunidades (en relación con los Arts. 1, 9, 10, 15, 18, 20, 24 y 25 de la Carta);
2. Salud, seguridad social y protección social (Arts. 3, 11, 12, 13, 14, 23 y 30);
3. Derechos laborales (Arts. 2, 4, 5, 6, 21, 22, 26, 28 y 29); y
4. Niños, familias y migrantes (Arts. 7, 8, 16, 17, 19, 27 y 31).

Asimismo, los Estados que han ratificado el otro sistema de reclamaciones colectivas se subdividen en dos grupos [A: Bélgica, Bulgaria, Finlandia, Francia Grecia, Irlanda, Italia y Portugal; y B: Croacia, Chequia, Chipre, Eslovenia, España, Países Bajos, Noruega y Suecia). El resultado práctico de esta suerte de emparejamientos es que el Comité de Ministros del Consejo de Europa aprueba un calendario en el que establece las fechas en las que requiere, por ejemplo, a los Estados del Grupo B (el de España) que informen antes del 31 de diciembre del año X sobre la situación de los derechos sociales contenidos en el Grupo 2 (Salud, seguridad social y protección social) mientras que las naciones del Grupo A deben informan de, digamos, el Grupo 4 (Niños, familias y migrantes). Con esa información, el ECSR publicará sus conclusiones anuales (por lo general, en enero).

En cuanto al segundo procedimiento de reclamaciones colectivas (Collective complaints procedure) los interlocutores sociales y las ong han de presentarlas por escrito y se referirá a una disposición de la Carta aceptada por la Parte Contratante afectada y especificará en qué medida dicha Parte no ha garantizado la aplicación satisfactoria de dicha disposición (Art. 4 del mencionado Protocolo de 1995); se dirigirá al Secretario General, quien acusará recibo de la misma, la notificará a la Parte Contratante afectada y la remitirá inmediatamente al Comité Europeo de Derechos Sociales que, si la admite, y tras recabar la presentación de aclaraciones, informaciones u observaciones elaborará un informe en el que expondrá las medidas adoptadas para examinar la reclamación y presentará sus conclusiones sobre si la Parte Contratante afectada ha garantizado o no la aplicación satisfactoria de la disposición de la Carta a que se refiere la reclamación (Art. 8). Ese informe se remite a los dos órganos estatutarios del Consejo de Europa: el Comité de Ministros y la Asamblea Parlamentaria (PACE) y se hará público.

En este punto surgió la polémica acerca de la naturaleza vinculante o no de las resoluciones del Comité Europeo de Derechos Sociales y por lo tanto, si resultan de obligado cumplimiento.

El Art. 9 del citado Protocolo dispone que: Sobre la base del informe del Comité de Expertos Independientes -es decir, el actual Comité Europeo de Derechos Sociales- el Comité de Ministros adoptará una resolución por mayoría de los votantes. Si el Comité de Expertos Independientes concluye que la Carta no se ha aplicado de forma satisfactoria, el Comité de Ministros adoptará, por mayoría de dos tercios de los votantes, una recomendación dirigida a la Parte Contratante afectada. La web del propio ECSR señala que: (…) esta obligación surge de la aplicación del principio de buena fe para cumplir con las obligaciones convencionales. Para los Estados Partes ignorar o no tomar en cuenta las decisiones y conclusiones del Comité sería no mostrar buena fe en la implementación de sus obligaciones basadas en la Carta (*). Nos moveríamos entonces en el ámbito de que sus resoluciones no constituirían derecho imperativo sino derecho indicativo o «soft law». A pesar de que el Comité, no tiene carácter jurisdiccional, es la instancia encargada de la interpretación, defensa y control de la CSE, sus protocolos y la CSER a través del procedimiento de informes que presentan los gobiernos y el sistema de reclamaciones colectivas. (…) ante la falta de ejecutabilidad directa de las conclusiones y decisiones que emite el CEDS, ambos mecanismos de control dependen en gran medida de la voluntad política de los Estados, lo cual debilita la efectividad de los mismos [1]. El Comité no es un Tribunal Social Europeo ni tampoco una sala de lo social del TEDH.

Otro punto de vista doctrinal, en cambio, opina que: Las resoluciones del Comité Europeo de Derechos Sociales son expresión directa de la Carta Social Europea y, consecuentemente, la naturaleza vinculante del tratado se extiende a dichas resoluciones. Dicha consecuencia viene impuesta por la Convención de Viena de 1969 y por la Constitución Española de 1978. Por tanto, el valor jurídico de las resoluciones del Comité significa su efectividad tanto a escala nacional (por parte de todos los poderes públicos -incluido el control de convencionalidad- y del conjunto de la ciudadanía) como a escala europea (por parte del Comité de Ministros y los demás órganos del Consejo de Europa) [2]. Para el profesor Jimena Quesada, (…) lo esencial es recalcar que tanto el CEDH como la CSE son tratados de derechos humanos igualmente vinculantes, como obligatorias son las resoluciones de sus respectivos órganos de control [2]. De ahí que este autor y otros como Carlos Luis Alfonso Mellado o Carmen Salcedo Beltrán (profesora de Derecho del Trabajo en la Universidad de Valencia y, hasta 2028, una de los quince integrantes del Comité) no duden en referirse a las decisiones del Comité Europeo de Derechos Sociales como "jurisprudencia" [3] aunque no sea un órgano judicial ni ninguno de sus miembros forme parte de la judicatura (la gran mayoría son docentes universitarios y los demás asesores, abogados o políticos).

Citas: [1] MARTÍNEZ MARTÍNEZ, V. L. “El Derecho a la Seguridad Social ante el Comité Europeo de Derechos Sociales”. En: Estudios de Deusto: Revista de Derecho Público, 2019, vol. 67, nº 1, pp. 268 y 289. [2] JIMENA QUESADA, L. “El Comité Europeo de Derechos Sociales. Valor jurídico de sus resoluciones”. En: Documentación Laboral, 2022, nº 125, pp. 75 y 85. [3] ALFONSO MELLADO, C. L.; JIMENA QUESADA, L.& SALCEDO BELTRÁN, C. La jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales frente a la crisis económica. Albacete: Bomarzo, 2014.