Los precedentes históricos del delito de atentado contra la autoridad

Comencemos con un ejemplo real [desafortunadamente basado en los dramáticos hechos probados en la sentencia 1607/2026, de 9 de abril, del Tribunal Supremo]: los cinco procesados formaban parte de la tripulación de un velero, con bandera de Malta, que según la información de la que disponía la Brigada Central de Estupefacientes de la Comisaría General de Policía Judicial de Policía Nacional y la Dirección Adjunta de Vigilancia Aduanera, podría estar involucrado en una operativa de tráfico de drogas marítima con el fin de realizar una carga de sustancia estupefaciente para su posterior traslado a Europa. Por este motivo se estableció un control sobre los movimientos de la embarcación y su ruta, de Canarias a Cabo Verde y, posteriormente, navegando hacia una posición -en el Océano Atlántico- donde se paró unas tres horas para reiniciar su inusual singladura en la que desactivó el sistema AIS (Automatic Identification System). La agencia estadounidense DEA (Drug Enforcement Administration) alertó a las autoridades españolas de que el velero se dirigía a las costas españolas tras haberse encontrado con una embarcación nodriza donde recibió una importante cantidad de cocaína, motivo por el que solicitaron el apoyo para su interceptación.

El 18 de marzo del 2023, el patrullero español FULMAR -en la imagen inferior- activó una embarcación auxiliar de asalto que estaba ocupada por seis agentes de Vigilancia Aduanera.  Cuando se encontraba aproximadamente a una milla náutica de distancia, la embarcación de asalto advirtió a los tripulantes del velero de su condición de policía mediante dispositivos acústicos y luminosos, y navegó en paralelo para iniciar una maniobra que permitiera abarloar el velero por la banda de barlovento, de manera que cuando la embarcación auxiliar hizo contacto con la amura del casco y un agente inició el abordaje del velero, uno de los procesados, que en aquel momento se encontraba al timón de la embarcación, efectuó un cambio brusco e inesperado de su rumbo con el propósito de impedir el abordaje a sabiendas de que con ello podría embestir a la embarcación de asalto y causarle daños o incluso comprometer seriamente la vida y la integridad física de sus ocupantes.

De esta manera, con aquel brusco e inesperado movimiento, el velero embistió a la embarcación de asalto por su proa y provocó que perdiera su estabilidad y que volcara finalmente, quedando en posición de quilla al sol, de modo que todos los tripulantes cayeron al mar y quedaron atrapados en un primer momento en su interior, aunque después todos ellos pudieron salir excepto un agente. Hallándose en esta situación, otro policía logró activar el sistema de autoadrizamiento de la embarcación de asalto con lo que consiguió reponerla a su posición de flotabilidad, lo que le permitió subir, poner en marcha los motores e iniciar la tarea de rescate de los demás compañeros que se encontraban en el agua, entre ellos el que subió en estado de inconsciencia y al que tuvieron que realizar intensas maniobras de reanimación cardiopulmonar.

Como al caer los agentes al agua se activaron las alarmas de sus chalecos salvavidas, la señal llegó al patrullero que inició apresurada navegación hacia el punto en el que se encontraban los agentes para rescatarlos. Al llegar el FULMAR arrió una segunda embarcación auxiliar con un enfermero que se desplazó hasta la de asalto, donde hora y media después y pese a las maniobras de reanimación, certificó el fallecimiento del agente del servicio de aduanas por anoxia anóxica a consecuencia de la acción en la que el velero embistió a la embarcación.

El timonel fue condenado por la Audiencia Nacional como autor penalmente responsable de un delito de homicidio agravado del Art. 138.2.b) del Código Penal y un delito de atentado de los Arts. 550 y 551.1 CP a la pena de diecisiete años de prisión. Recurrió en casación al Supremo y, finalmente, nuestro Alto Tribunal le impuso veinte años de prisión [ECLI:ES:TS:2026:1607].

Michael D'Antuono | La conversación (2015)

Partiendo de este terrible ejemplo, al regular los delitos contra el orden público, el Título XXII [Delitos contra el orden público] del vigente Código Penal español [Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre; con la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo] tipifica los atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos en el Art. 550: 1. Son reos de atentado los que agredieren o, con intimidación grave o violencia, opusieren resistencia grave a la autoridad, a sus agentes o funcionarios públicos, o los acometieren, cuando se hallen en el ejercicio de las funciones de sus cargos o con ocasión de ellas. En todo caso, se considerarán actos de atentado los cometidos contra los funcionarios docentes o sanitarios que se hallen en el ejercicio de las funciones propias de su cargo, o con ocasión de ellas. 2. Los atentados serán castigados con las penas de prisión de uno a cuatro años y multa de tres a seis meses si el atentado fuera contra autoridad y de prisión de seis meses a tres años en los demás casos. 3. No obstante lo previsto en el apartado anterior, si la autoridad contra la que se atentare fuera miembro del Gobierno, de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, del Congreso de los Diputados, del Senado o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones locales, del Consejo General del Poder Judicial, Magistrado del Tribunal Constitucional, juez, magistrado o miembro del Ministerio Fiscal, se impondrá la pena de prisión de uno a seis años y multa de seis a doce meses.

Según el profesor Vera Sánchez, a la hora de identificar el bien jurídico que se protege tanto en este precepto como en los demás del mismo capítulo II [De los atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, y de la resistencia y desobediencia (Arts. 550 a 556 CP)] existen diversas posturas: a) el principio de autoridad entendido como el respeto al prestigio de las personas que encarnan una función pública; b) el orden público en sentido restringido, como tranquilidad o paz en las manifestaciones colectivas de la vida ciudadana; y c) el orden público en sentido amplio, como garantía de buen funcionamiento de los servicios y funciones públicas (…). En general es posible afirmar que la protección penal que se dispensa por medio de los delitos de atentado es el correlato de las limitaciones exigidas por la sujeción de las funciones públicas al principio de legalidad, y de respeto de libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos [1].

Campañas de CSIF Educación Asturias y el Sacyl de Castilla y León

Si el Código Penal define los delitos y faltas que constituyen los presupuestos de la aplicación de la forma suprema que puede revestir el poder coactivo del Estado: la pena criminal. [Y] en consecuencia, ocupa un lugar preeminente en el conjunto del ordenamiento, hasta el punto de que, no sin razón, se ha considerado como una especie de «Constitución negativa» -como afirma el legislador español en el preámbulo de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre- vamos a echar la vista atrás a lo largo de los anteriores textos punitivos que forman parte de nuestro legado penal para ver cómo se tipificó el delito de atentado contra la autoridad en ellos. Iniciamos el recorrido hacia el pasado desde el «Código Penal de la Democracia».

• El anterior Código Penal [Decreto 3096/1973, de 14 de septiembre, por el que se publica el texto refundido conforme a la Ley 44/1971, de 15 de noviembre] lo tipificó en los Arts. 231 a 238 del capítulo VI [De los atentados contra la Autoridad, sus Agentes y los funcionarios públicos, y de la resistencia y desobediencia (es decir, idéntica nomenclatura que la actual)] del Título II [Delitos contra la seguridad interior del Estado (ahora los enmarca en los Delitos contra el orden público]. En particular, el Art. 231 contemplaba que: Cometen atentado: 1.º Los que, sin alzarse públicamente, emplearen fuerza o intimación para alguno de los fines señalados en los delitos de rebelión o sedición. 2.º Los que acometieren a la Autoridad, a sus agentes o a los funcionarios públicos, o emplearen fuerza contra ellos, o les intimidaren gravemente o les hicieren resistencia también grave, cuando se hallaren ejerciendo las funciones de sus cargos o con ocasión de ellas. A continuación, el Art. 232 disponía que: los atentados contra la Autoridad comprendidos en el artículo anterior serán castigados con las penas de prisión mayor y multa de 5.000 a 50.000 pesetas, siempre que concurra alguna de las circunstancias siguientes: 1.ª Si la agresión se verificare con armas o el culpable pusiere manos en la autoridad. 2.ª Si los reos fueren funcionarios públicos. 3.ª Si por consecuencia de la coacción la autoridad hubiere accedido a las exigencias de los delincuentes. Sin estas circunstancias, las penas serán de prisión menor y multa de 5.000 a 25.000 pesetas. El texto refundido de 1973 no aportó nada diferente al anterior Decreto por el que se aprobó y promulgó el "Código Penal, texto refundido de 1944", según la autorización otorgada por la Ley de 19 de julio de 1944.

• Y sucedió lo mismo con la Ley de 27 de octubre de 1932 que autorizó al Ministro de este Departamento para publicar como Ley el Código penal reformado, con arreglo a las bases establecidas en la Ley de 8 de septiembre del corriente año. En el «Código Penal de 1932» -durante la II República- se castiga en los Arts. 231 a 238 (iguales preceptos que en los CC.PP. de la Dictadura Franquista) y solo varía la cuantía de las multas (en los años 30, de 1.000 a 10.000 pesetas). De modo que puede afirmarse que: La estructura, espíritu y la casi totalidad del contenido es análoga a la del Código de 1870 [2] que veremos a continuación.

• El Real Decreto-ley 1596, de 8 de septiembre de 1928, aprobó el cuarto texto punitivo de nuestra historia: el Código Penal de 1928. Otro texto que conservaba una estructura análoga a la del. Código de 1870 [2]. Los atentados contra la autoridad se tipificaron en los Arts. 318 a 323.

• El mencionado Decreto de 30 de agosto de 1870 -por el atípico mes del año en que se aprobó, entonces se le conoció con el curioso apelativo de «Código de Verano»- intentó armonizar sus normas penales con la recién aprobada Constitución de 1869 y. como hemos visto, su estructura de tipos penales sirvió de modelo a  los códigos que le sucedieron. El Capítulo IV [De los atentados contra la Autoridad y sus agentes, resistencia y desobediencia] del Título IIII [Delitos contra el órden público] incluye tan solo los Arts. 253 (define quiénes lo cometen; por ejemplo, los que acometieren á la Autoridad ó á sus agentes, ó emplearen fuerza contra ellos, ó los intimidaren gravemente), el 254 (castigan esa conducta con las penas de prisión correccional en su grado medio á prisión mayor en su grado mínimo y multa de 250 á 2.500 pesetas, siempre que concurra alguna de las circunstancias siguientes: 1ª Si la agresión se verificare á mano armada. 2ª Si los reos fueren funcionarios públicos. 3ª Si los delincuentes pusieren manos en la Autoridad. 4ª Si por consecuencia de la coacción la Autoridad hubiere accedido á las exigencias de los delincuentes) y el Art. 255 (rebajó aquellas multas a la mitad en caso de resistencia o desobediencia). 

• Tras varios proyectos frustrados que no llegaron a ver la luz en los años 30 decimonónicos, durante el reinado de Isabel II, un Real Decreto de 19 de marzo de 1848 sancionó el segundo Código Penal español; el Título III [Delitos contra la seguridad interior del Estado y el órden público] tipificó los atentados y desacatos contra la autoridad y otros desórdenes públicos en el Art. 189, castigándolos con la pena de prisión menor en su grado medio á prisión mayor en el mismo grado (Art. 190) cuando concurriera alguna de las siguientes circunstancias: si la agresión se verifica á mano armada; si los reos fueren funcionarios públicos; si los delincuentes pusieren manos en la Autoridad, ó en las personas que acudieren á su auxilio; o si por consecuencia de la coaccion la Autoridad hubiere accedido á las exigencias de los delincuentes. Se modificó sustancialmente apenas dos años más tarde, el 30 de junio 1850, con un carácter más regresivo.

• Y llegamos al origen: en el Código Penal Español decretado por las Córtes en 8 de junio, sancionado por el rey y mandado promulgar en 9 de julio de 1822 -el primero que tuvimos- el Título III [De los delitos contra la seguridad interior del Estado contra la tranquilidad y orden público] tipificó los atentados contra las autoridades establecidas, ó contra los funcionarios públicos cuando proceden como tales; y de los que les usurpan ó impiden el libre ejercicio de sus funciones, ó les compelen en ellas con fuerza ó amenazas en su capítulo VI (Arts. 326 a 337). El concepto de “autoridad” incluía: Diputado de Córtes, Secretario de Estado y del Despacho, Consejero de Estado, Magistrado ó juez , Gefe político ó alcalde, General en gefe ó de division, Capitan ó comandante general de provincia, ó Gobernador militar, Prelado eclesiástico, ordinario, individuo de Diputacion provincial ó de ayuntamiento, ó cualquier otro funcionario que ejerza jurisdiccion y autoridad pública, civil, militar ó eclesiástica (Art. 326): (…) cuando se hallen ejerciendo sus funciones ó por razon de su ministerio, sufrirá por solo este atentado, aunque no llegue á herir ni á consumar el delito principal, la pena de cuatro á ocho años de presidio ú obras públicas, y perderá ademas los empleos, sueldos y honores que obtuviere.

Y si al final buscamos el nacimiento de esta conducta delictiva- como ha investigado el profesor Javato Martín- debemos acudir a la Revolución Francesa puesto que el Derecho Romano no conoció el delito de atentado y orientaba conductas de tal naturaleza al crimen laesae maiestatis y, después de la Lex Plautia de vi, al amplio concepto del crimen vis [3].

Citas: [1] VERA SÁNCHEZ, J. S. (Coord). Comentarios al Código Penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 2015, p. 1669. [2] LÓPEZ BARJA DE QUIROGA, J.; RODRÍGUEZ RAMOS, L. & RUIZ DE GORDEJUELA LÓPEZ, L. Códigos penales españoles. Recopilación y concordancia. Madrid: Agencia Estatal del BOE, 2022, pp. 755 y 1059. [3] JAVATO MARTÍN, A. Mª. El delito de atentado. Modelos legislativos: estudio histórico-dogmático y de Derecho comparado. Comares: Granada, 2005.

¿Cuál es el crimen de lesa humanidad más grave?

Como sabemos, el Art. 5 del «Estatuto de Roma» de la Corte Penal Internacional [EdRCPI], hecho en la capital italiana el 17 de julio de 1998 y vigente desde el 1 de julio de 2002, dispone que: La competencia de la Corte se limitará a los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto. Y añade: La Corte tendrá competencia, de conformidad con el presente Estatuto, respecto de los siguientes crímenes: a) El crimen de genocidio; b) Los crímenes de lesa humanidad; c) Los crímenes de guerra; y d) El crimen de agresión. A continuación, el Art. 7 EdRCPI especifica que: A los efectos del presente Estatuto, se entenderá por «crimen de lesa humanidad» cualquiera de los actos siguientes cuando se cometa como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque: a) Asesinato; b) Exterminio; c) Esclavitud; d) Deportación o traslado forzoso de población; e) Encarcelación u otra privación grave de la libertad física en violación de normas fundamentales de derecho internacional; f) Tortura; g) Violación, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización forzada o cualquier otra forma de violencia sexual de gravedad comparable; h) Persecución de un grupo o colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos, raciales, nacionales, étnicos, culturales, religiosos, de género definido en el párrafo 3, u otros motivos universalmente reconocidos como inaceptables con arreglo al derecho internacional, en conexión con cualquier acto mencionado en el presente párrafo o con cualquier crimen de la competencia de la Corte; i) Desaparición forzada de personas; j) El crimen de «apartheid»; y k) Otros actos inhumanos de carácter similar que causen intencionalmente grandes sufrimientos o atenten gravemente contra la integridad física o la salud mental o física. Y, por último, el Art. 33 EdRCPI entiende que las órdenes de cometer (…) crímenes de lesa humanidad son manifiestamente ilícitas.

La pregunta que hoy nos formulamos -cuál de esas atroces conductas delictivas es considerada la peor de todas ellas- encontró su respuesta en la Asamblea General de las Naciones Unidas: la trata de africanos esclavizados y la esclavitud racializada de africanos constituyen el crimen de lesa humanidad más grave. Con esa rotundidad lo asevera la Resolución A/RES/80/250, de 25 de marzo de 2026, bajo el elocuente título de: «Declaración sobre la calificación de la trata de africanos esclavizados y la esclavitud racializada de africanos como el crimen de lesa humanidad más grave»; en la que, además, reconoce lo poco que se sabe sobre los 400 años de trata transatlántica de esclavos y sus duraderas consecuencias, percibidas en todo el mundo, y acogiendo con beneplácito la importancia de la educación permanente y la sensibilización, así como el aumento de la atención dedicada al tema gracias a la celebración realizada por la Asamblea General, en particular al hacer que la cuestión cobre relieve en muchos Estados.

Auguste Francois Biard | El mercado de esclavos (1833)

La resolución del órgano plenario de la ONU reafirma el valor de algunos de los instrumentos jurídicos más trascendentales en este ámbito; así, por ejemplo, se refiere al Art. 1.1 de la Convención sobre la Esclavitud, aprobada por la Sociedad de Naciones en Ginebra (Suiza) el 25 de septiembre de 1926, que definía la esclavitud como el estado o condición de un individuo sobre el cual se ejercitan los atributos del derecho de propiedad o algunos de ellos; y, ya en el marco de Naciones Unidas, al Art. 4 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) donde se proclama que nadie estará sometido a esclavitud ni a servidumbre y que la esclavitud y la trata de esclavos están prohibidas en todas sus formas; el Art. 7 de la Convención suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud, hecha en Ginebra, el 7 de septiembre de 1956, que definió la «trata de esclavos» como: todo acto de captura, de adquisición o de disposición de una persona con intención de someterla a esclavitud; todo acto de adquisición de un esclavo con intención de venderlo o de cambiarlo; todo acto de cesión por venta o cambio de una persona, adquirida con intención de venderla o cambiarla, y, en general, todo acto de comercio o de transporte de esclavos, sea cual fuere el medio de transporte empleado; o el Art. 8 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) que reafirmó la prohibición de la esclavitud y la trata de esclavos.

Pero, es posible que el precedente onusiano más próximo al criterio establecido por la A/RES/80/250, de 25 de marzo de 2026, haya sido la Declaración y el Programa de Acción de Durban (2001) que fueron el resultado de los estudios y debates presentados en la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, celebrada en Durban (Sudáfrica), del 31 de agosto al 8 de septiembre de 2001. El §13 de aquel documento final reconoció a comienzos del siglo XXI que la esclavitud y la trata de esclavos, en particular la trata transatlántica, fueron tragedias atroces en la historia de la humanidad, no sólo por su aborrecible barbarie, sino también por su magnitud, su carácter organizado y, especialmente, su negación de la esencia de las víctimas, y reconocemos asimismo que la esclavitud y la trata de esclavos, especialmente la trata transatlántica de esclavos, constituyen, y siempre deberían haber constituido, un crimen de lesa humanidad y son una de las principales fuentes y manifestaciones de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia, y que los africanos y afrodescendientes, los asiáticos y las personas de origen asiático y los pueblos indígenas fueron víctimas de esos actos y continúan siéndolo de sus consecuencias.

La Asamblea General de la ONU también quiso tomar nota de algunas iniciativas africanas como la Proclamación de Abuya sobre las reparaciones por la esclavitud, la colonización y la neocolonización en África, hecha por la antigua Organización de la Unidad Africana en la capital nigeriana, del 27 al 29 de abril de 1993, en el marco de la I Conferencia Panafricana sobre Reparaciones; o la Decisión 934 (XXXVIII) sobre la calificación de la esclavitud, la deportación y la colonización como crímenes de lesa humanidad y genocidio contra los pueblos africanos, adoptada por la Asamblea de la Unión Africana el 16 de febrero de 2025, que consideran colectivamente la esclavitud y la colonización como graves violaciones de la dignidad humana y afirman el compromiso de los países del continente de que estas injusticias históricas sean reconocidas y las heridas infligidas sanadas por medio de reparaciones; sin olvidar, el llamamiento de la «Agenda 2063» de la Unión Africana para el restablecimiento del lugar de África en la historia y la sanación de sus heridas, incluidas las infligidas por la esclavitud y el colonialismo.

Eyre Crowe (1854)
Esclavos esperando a ser vendidos en Richmond, Virginia.

Finalmente, la Resolución recuerda que la trata a gran escala de africanos esclavizados supuso una profunda quiebra en la historia de la humanidad, cuyas consecuencias se han extendido durante siglos y a lo largo y ancho de continentes, y que el siglo XV marcó el inicio decisivo de la excepcional y oscura historia de la captura, el transporte forzoso y la esclavitud racializada de los pueblos de África, considerados como bienes muebles, con la celebración de la primera subasta masiva conocida, patrocinada por el Estado, de africanos capturados en Nar, Tider y la bahía de Arguin [actual Mauritania]. Y que: durante 400 años, la trata de africanos esclavizados y la esclavitud racializada de africanos capturados, convertidos en mercancía y transportados por la fuerza afectó a millones de hombres, mujeres y niños africanos, lo que constituyó la mayor migración forzosa de la historia y uno de los sistemas de explotación humana masiva organizada más prolongados de los que se tienen registros, y que millones de hombres, mujeres y niños africanos más perdieron la vida durante su captura, detención y trata a través de los océanos.

Asimismo, reconoce que: la instauración de la esclavitud racializada no tenía precedentes históricos en cuanto a su concepción jurídica y estructural, al ser el primer régimen mundial que codificó a los seres humanos y a sus descendientes como propiedad hereditaria, enajenable y perpetua, que convirtió la reproducción humana en un mecanismo de acumulación de capital y que institucionalizó la jerarquía racial como principio rector del orden político y económico internacional.

Por todo ello, la ONU condena inequívocamente la trata de africanos esclavizados y la esclavitud racializada de africanos, la esclavitud y la trata transatlántica de esclavos, que considera la injusticia más inhumana y duradera contra la humanidad.

Más información:

• La esclavitud doméstica;
• La esclavitud y el Islam;
• La “Ley de Vientres Libres” contra la esclavitud;
• El paralelo de la esclavitud.

El legado de Luca Pacioli en la Europa de los siglos XVI y XVII

Cuando nos preguntamos quién fue el maestro de la partida doble, ya tuvimos ocasión de comentar que el método contable del debe y ha de haber, que se venía utilizando en la Toscana desde finales del siglo XIII, se extendió muy pronto a otras regiones italianas (Véneto, Lombardía y Piamonte). Por aquel entonces, este sistema para registrar las operaciones, de forma que cada partida asentada en el debe tuviera su propia contrapartida en el haber, coincidió con algunas circunstancias que favorecieron su implantación: mejoró la situación socioeconómica, que fomentó el desarrollo del comercio; se instalaron las primeras fábricas de papel, mucho más asequible que el pergamino para encuadernar los libros de cuentas (requisito consustancial de este sistema –a diferencia del método del pliego horadado– porque la encuadernación garantizaba que no se pudieran añadir –o eliminar– anotaciones de forma fraudulenta) y, sobre todo, porque, definitivamente, se implantó el uso de los números arábigos en lugar de los romanos que, como es fácil de suponer, complicaban sobremanera cualquier multiplicación o división. En ese contexto, dos nombres rivalizan por ser considerados el maestro de este sistema de la cuenta y razón: Benedetto Cotrugli y fray Luca Pacioli.

Como apostamos por el segundo, tras la publicación de su Tratado XI De Computis et Scripturis, incluido en el libro Summa di Arithmetica, Geometrica, Proportioni et Proportionalita (Venecia, 1494), el siglo XVI fue –sin duda– la época de mayor divulgación de este sistema contable en toda Europa. Veamos algunas referencias de ese periodo y del posterior siglo XVII:

Italia: poco después de que se publicara en la Toscana una segunda edición de aquel Tratado –un éxito que, rápidamente, se tradujo a otros idiomas– en Venecia fueron apareciendo otros libros sobre esta materia. Los más importantes fueron:

• En 1525, una pequeña –e incompleta– obra sobre la teneduría de libros, con casos prácticos escrita por Giovanni Antonio Tagliente titulada Luminario di Arithmetica;
• El Quaderno doppio col suo giornale secondo il costume di Venetia (1534), de Domenico Manzoni -en la imagen inferior- vino a reproducir la obra de Pacioli pero con un estilo muy comprensible al que añadió sus propias recomendaciones y ejemplos de unos 300 asientos que, unos años más tarde, reescribió nuevamente compuesto y diligentemente ordenado, como dijo él mismo, para su posterior edición de 1554;
• Specchio lucidissimo de Alvise Casanova (1558) refundió todo lo escrito hasta el momento por los demás autores;
• Dell'universal trattato di libri doppii, de G. A. Moschetti (1610) sobre la naturaleza de ciertas operaciones;
• Y, finalmente, Il ragionato de Andrea Zambelli (1671).

Pero, además de Venecia, las imprentas de otras ciudades de la actual Italia también editaron sus propios tratados relacionados con la partida doble y la teneduría de libros. Los más destacados fueron:

• Milán: Girolamo Cardano –que fue un personaje muy singular para su época: médico, filósofo, astrólogo.... llegaron a condenarlo por herejía al escribir el horóscopo de Jesucristo– publicó en 1539 la Practica Arithmeticae donde consideró que Pacioli se había equivocado a la hora de realizar algunos cálculos matemáticos. Fue uno de los pocos autores que alteró la disposición típica de los cargos y abonos, situando el debe a la derecha y el haber a la izquierda.
• Mantua: el monje Angelo Pietra distinguió entre tres tipos de contabilidad: bancaria, comercial y patrimonial en su obra Indrizzo degli economi (1586) donde incluyó supuestos prácticos y estableció cuentas de previsión de ingresos y gastos.
• Palermo: el jesuita y economista Ludovico Flori escribió el Tratatto del modo di tenere il libro doppio domestico (Palermo, 1636; Roma, 1677); un manual de contabilidad que la Compañía de Jesús le encargó para utilizarlo en sus casas del reino de Sicilia.
• Génova: el rico comerciante Giovani Domenico Peri publicó Il negotiante en 1638 para enseñar contabilidad a otros profesionales de su ámbito con un libro que, hoy en día, aún resulta muy interesante para conocer las costumbres mercantiles de aquella época. Defendió que las operaciones bancarias generasen intereses, incluso en contra del criterio de la Iglesia; y
• Florencia: Della scrittura conteggiante di possessioni del contable Bastiano Venturi (1655), fue el verdadero precursor de la llamada contabilidad de gestión.

Acosadas por la supremacía del Imperio Otomano, a lo largo del siglo XVI comenzó un lento declive de todas las ciudades italianas y del comercio mediterráneo, en general, en favor de otras rutas por el Océano Atlántico. Como consecuencia, el eje sobre el que giraban todos los negocios europeos se trasladó de Italia a los Países Bajos (de igual forma que, un siglo más tarde, el desarrollo del comercio francés e inglés lograría su apogeo en detrimento del mercado flamenco). A partir de entonces, los mejores tratados sobre contabilidad empezaron a publicarse en Amberes, Ámsterdam y Londres y, desde el siglo XVIII, en París.

Países Bajos: en el siglo XVI, la mayoría de los Países Bajos aún formaban parte de aquel imperio en el que nunca se ponía el sol para los emperadores españoles Carlos I –natural de Gante (Flandes, actual Bélgica)– y Felipe II. En ese contexto, mientras el pueblo –al que un siglo más tarde empezaríamos a llamar holandés– se organizaba para levantarse en armas contra España, liderados por Guillermo de Orange, la viuda del comerciante Jan Ympyn Christoffels publicó el trabajo de su difunto esposo titulado Nieuwe instructie ende bewijs der looffelijcker consten des rekenboecks ende rekeninghe te houdene nae die Italiaensche maniere; unas nuevas instrucciones para llevar las cuentas a la manera italiana –podríamos decir, por resumir ese extenso título– que se publicaron en flamenco y francés, en Amberes, en 1543. Su obra fue el resultado de residir en Venecia durante más de 10 años, donde conoció las obras de los mencionados Pacioli y Tagliente y su método de teneduría de libros, al que consideró el mejor y más provechoso del mundo porque los venecianos llevan los libros de una manera muy clara y comprensible. Incluyó dos partes: una primera teórica –que prácticamente es una traducción literal de la obra de fray Luca– y una segunda con modelos.

Eugène Simonis | Estatua de Simon Stevin, en Brujas (Bélgica)

Otro importante contable flamenco de esta época fue el matemático Simon Stevin, al que se suele castellanizar con el nombre de Simón de Brujas. En sus Memorias matemáticas (Wiskonstighe ghedachtenissen), publicado en Leiden en 1608, dedicó un apartado a la contabilidad, divulgando los métodos que aprendió de las obras de Girolamo Cardano.

Gracias a la difusión de estos autores –y de otros como Coignet, van Deventer, Renterghem, Mellema, Buingha, Waninghen, Geestevelt y, especialmente, Willem van Gezel, para quien sólo existían dos tipos de cuentas: las propias y las de los otros; su mejor obra fue Kort begryp van't beschouwig onderwijs, de 1681, con un enfoque más analítico que práctico) y las instrucciones de Abraham de Graaf, de 1693; probablemente, el último de los grandes autores flamencos de su tiempo– la partida doble consiguió que la economía de los Países Bajos floreciera, dando paso a una verdadera Edad de Oro del comercio holandés que –desde el puerto de Amberes– llegó hasta Indonesia, generalizando el uso de la partida doble también entre los alemanes e ingleses, gracias a la gran acogida que tuvo en estos países la obra póstuma de Ympyn.

Alemania: junto a diversos comerciantes formados en Italia que acabaron ejerciendo su profesión y enseñando contabilidad en diversas ciudades alemanas y flamencas –es el caso de Lukas Rem, Matthaus Schwarz o Paulus Behaim– podemos hablar de estos otros grandes nombres:

• Heinrich (Grammateus) Schreiber fue el pionero en escribir un librito de cuentas –Rechenbuch– que se publicó en Viena en 1518, para enseñar la aplicación práctica de la partida doble;
• En enero de 1531, apareció en Núremberg la primera de las obras de Johann Gottlieb Ein teutsch verstendig que, junto con su segunda publicación, Buchhalten zwey kunstliche (1546) contribuyó a divulgar este método contable –de forma rudimentaria, según sus críticos–  entre propietarios y comerciantes;
• Wolfgang Schweicker es, probablemente, el autor alemán más conocido de esta época, gracias a su libro Zwifach Buchhalten, publicado en Núremberg, en 1549. También vivió en la Ciudad de los Canales, donde conoció la obra de Domenico Manzoni, al que trató de imitar en la cercanía de su estilo… sin lograrlo.
• Valentin Mennher von Kempten que aunque nació en Baviera y vivió en Venecia, desarrolló su carrera en los Países Bajos y, curiosamente, es conocido por la traducción que hizo de su Compendio y breve instrucción por tener libros de cuentas, deudas y mercadería el español Antich Rocha; obra que se publicó como apéndice a su propio tratado sobre Arithmetica, en 1564.
• Y el bruselense –aunque domiciliado en Alemania por motivos religiosos– Passchier Gössens que publicó en alemán un manual para enseñar contabilidad titulado Buchhalten fein kurz zusammen gefasst (Hamburgo, 1594).

Francia: la implantación en este país de la partida doble se llevó a cabo de un modo más lento y menos uniforme que en otros de su entorno porque muchos comerciantes prefirieron ignorarla, utilizar otros métodos contables o, simplemente, aplicarla de forma irregular. Aun así –y teniendo en cuenta que el esplendor llegaría con el siglo XVIII, el llamado Siglo de las Luces– hasta entonces destacaron cuatro grandes autores.

En 1608, Pierre de Savonne d´Avignon –conocido por sus obras de aritmética– publicó también unas breves instrucciones en Lyon sobre la teneduría de libros con el método de la partida doble. Su mayor aportación fue la claridad de sus ejemplos, ficticios pero muy verosímiles.

En la segunda mitad del siglo, Jean-Baptiste Colbert, secretario de Estado del Rey Sol (Luis XIV) llevó a cabo una excelente gestión a favor de la economía francesa que, años más tarde, se llamaría colbertismo precisamente por su defensa de la intervención estatal en el ámbito económico y la regulación del comercio. Su mayor éxito fueron las ordenanzas sobre comercio terrestre (1673) y marítimo (1681) que reglamentaron el uso obligatorio de los libros y las formalidades que debían cumplir (firma, numeración, rúbrica, no dejar espacios en blanco, etc.). El contenido de estas ordenanzas –conocidas también como Código Savary en recuerdo de uno de sus redactores más destacados, el comerciante Jacques Savary des Bruslons– ejerció una notable influencia en la codificación mercantil europea de todo el siglo XIX.

A medio camino entre los siglos XVII y XVIII, el más renombrado fue el holandés (aunque nacionalizado francés) Matthieu de la Porte y su obra Le guide des négociants et teneurs de livres (París, 1685); un gran éxito que se reeditó en numerosas ocasiones hasta que terminó reescribiéndola en 1712 con el nuevo titulo de La science des négociants.

Otros países: como ocurrió en Francia, la misma resistencia a implantar este sistema la encontramos en los países situados al norte del Viejo Continente; especialmente, en las ciudades federadas de la Liga Hanseática, que preferían continuar con sus métodos más rudimentarios. Uno de los grandes divulgadores de la partita doppia italiana en esta zona fue Sebastian Gamersfelder, con su libro Buchhalten durch zwey Bucher nach Italianischer Art und Weise, publicado en alemán, en 1570, en Dánzig (Polonia).

En cuanto al Norte de Europa destacaron el sueco Henrik Olofsson Hortulanus (en 1646 publicó en Gotemburgo un libro de aritmética, Räkne-book, que también trató la contabilidad); el danés Bartholomeus Pedersen (en 1673, traduciendo a autores flamencos) y el escocés Robert Colinson y su Idea rationaria or the Perfect Accomptant, publicado en Edimburgo en 1683.

Por último, a Inglaterra ya le dedicamos una entrada específica al analizar las singulares normas contables versificadas.

PD: ¿Y España? Puedes consultar las entradas sobre uno de los primeros países europeos que adoptó el sistema contable de la partida doble en la moderna contabilidad española y el tratado del pionero Leyva.

La Unión Europea y el Acuerdo sobre las medidas del Estado rector del puerto

Semana de Europa 2026. En castellano, este tratado internacional es más conocido por su acrónimo AMERP y, en este blog, ya lo mencionamos hace unos años al plantearnos dónde se regula la pesca ilegal; pero conviene desarrollarlo algo más en profundidad. La Resolución 12/2009, de 22 de noviembre de 2009, de la Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), aprobó en Roma el Acuerdo sobre las medidas del Estado rector del puerto (AMERP) [Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing (PSMA)] con el objetivo de prevenir, desalentar y eliminar la pesca INDNR -es decir, la pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada- mediante la aplicación de medidas eficaces del Estado rector del puerto, garantizando así el uso sostenible y la conservación a largo plazo de los recursos marinos vivos y los ecosistemas marinos (Art. 2). De esta manera, se quiere impedir que los buques que la practican utilicen puertos para desembarcar sus capturas. (…) el AMERP reduce los incentivos para que estos buques continúen operando y, además, frena el flujo de productos pesqueros derivados de la pesca INDNR hacia los mercados nacionales e internacionales. La aplicación eficaz del AMERP contribuye, en última instancia, a la conservación a largo plazo y el uso sostenible de los recursos marinos vivos y sus ecosistemas. Las disposiciones del AMERP se aplican a los buques de pesca que soliciten entrar a un puerto designado de un Estado que sea diferente de su Estado del pabellón; en palabras de la propia FAO (*).

Los asistentes a la 36ª Conferencia de la FAO que adoptaron el AMERP en 2009 se mostraron entonces profundamente preocupadas por la persistencia de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada así como por sus efectos adversos sobre las poblaciones de peces, los ecosistemas marinos [y] los medios de vida de los pescadores legítimos; siendo conscientes del rol del Estado rector del puerto en la adopción de medidas eficaces con la finalidad de promover el uso sostenible y la conservación a largo plazo de los recursos marinos vivos; y, aunque reconocieron que las medidas para hacer frente a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada deben basarse en la responsabilidad principal del Estado del pabellón, consideraron también que las medidas del Estado rector del puerto ofrecen medios eficaces y rentables para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada; sin olvidar que en el ejercicio de su soberanía sobre los puertos situados en su territorio, los Estados pueden adoptar medidas más estrictas, de conformidad con el Derecho internacional.

Por alusiones, el término «puerto» abarca todos los terminales costa afuera y otras instalaciones para el desembarque, transbordo, empaquetado, procesamiento, repostaje o reabastecimiento (Art. 1); en sus puertos, cada Parte del AMERP, en su calidad de Estado rector del puerto, aplicará el presente Acuerdo a los buques que no estén autorizados a enarbolar su pabellón y que soliciten entrar en sus puertos o se encuentren en uno de ellos (Art. 3). A continuación, como este tratado se aplica a los buques de pesca que solicitan entrar en un puerto que no sea el de su propio Estado, se regula la solicitud previa de entrada al puerto (Art. 8), su autorización o denegación (Art. 9) y el uso de sus puertos, incluso si el buque ha entrado en uno de ellos (Art. 11). Asimismo, contempla un sistema de inspecciones y acciones de seguimiento (Arts. 12 y ss) y concluye con la función de los Estados del pabellón (Art. 20) y los Estados en desarrollo (Art. 21).

El AMERP es el primer tratado de carácter vinculante que se centra específicamente en la mencionada «pesca INDNR»; la Unión Europea lo aprobó en Luxemburgo mediante la Decisión del Consejo, de 20 de junio de 2011 [recordemos que la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común es uno de los ámbitos en los que la UE tiene competencia exclusiva (Art. 3 TFUE); de ahí que lo firmen las autoridades de Bruselas y no el Gobierno de Madrid aunque también se aplique en España] porque su Art. 48 contempla la participación de las organizaciones regionales de integración económica; y entró en vigor el 5 de junio de 2016 [a día de hoy, cuenta ya con 85 partes (de Albania a Vietnam); que serían 111 contando a los 27 Estados de la UE].

Además de reunirse bienalmente para debatir cuestiones relevantes sobre la aplicación del Acuerdo, las partes decidieron convocar reuniones regionales para coordinar y monitorear su implementación -por ejemplo, para África, tuvo lugar del 4 al 8 de mayo de 2026 en Maputo (Mozambique)- en el marco más genérico de cumplir con la llamada «Estrategia de Bali», adoptada en la IV Reunión de las Partes [Bali (Indonesia), del 8 al 12 de mayo de 2023] que persigue brindar orientación a las Partes para avanzar en el fortalecimiento de la aplicación del Acuerdo en los ámbitos nacional, regional y mundial.

Terminamos con una aplicación práctica del AMERP: aunque el 24 de octubre de 2019, Trinidad y Tobago se adhirió al Acuerdo sobre medidas del Estado rector del puerto de la FAO y lo aceptó para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar, las autoridades trinitenses no subsanaron las deficiencias detectadas en los sistemas de control para luchar contra la pesca INDNR y, como consecuencia, al incumplir los Arts. 6, 7, 8, 9, 12 y otros artículos de la parte 4 del AMERP que obligan a los Estados a prevenir, desalentar y eliminar la pesca INDNR mediante la aplicación de medidas efectivas del Estado rector del puerto, la Unión Europea identificó a la República de Trinidad y Tobago como tercer país que la Comisión considera no cooperante en la lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada [Decisión de Ejecución (UE) 2023/2051 de la Comisión de 25 de septiembre de 2023].

Esa lista de terceros países no cooperantes en la lucha contra la pesca INDNR -además de Trinidad y Tobago, se incluye a Belice y Camboya- se regula en la Decisión de Ejecución del Consejo, de 24 de marzo de 2014, de conformidad con el Reglamento (CE) nº 1005/2008 por el que se establece un sistema comunitario para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada.

PD: en el Acuerdo de Colaboración de Pesca Sostenible entre la Unión Europea y la República de Madagascar, hecho en Bruselas, el 30 de junio de 2023; o en el Acuerdo de Asociación Económica entre la Unión Europea, por una parte, y la República de Kenia, miembro de la Comunidad del África Oriental, por otra, de 18 de diciembre de 2023, se tuvieron en cuenta los principios establecidos en el «Acuerdo AMERP».

El Sello de Patrimonio Europeo

Semana de Europa 2026. El 2 de mayo de 2005, el Ministro de Cultura y Comunicación francés, Renaud Donnedieu de Vabres, intervino en el coloquio del «Encuentro por la Identidad Cultural Europea» celebrado en París y propuso la creación de este nuevo distintivo, a modo de certificación. Antes de que transcurriera un año, el 28 de abril de 2006, Francia, con el apoyo de Hungría y España pusieron en marcha una iniciativa intergubernamental en Granada para crear el Sello de Patrimonio Europeo (SPE). El SPE fue una realidad efectiva en marzo de 2007 y comenzó su andadura en la Abadía de Cluny, coincidiendo con el quincuagésimo aniversario del Tratado de Roma. Contó con el plácet del Parlamento Europeo (a través de la Resolución de 29 de noviembre de 2007 y la Resolución de 10 de abril de 2008). Pero, como afirma la profesora Olaya Godoy: Tras 64 concesiones en 17 Estados, entre ellos Suiza y España, se puso de manifiesto que la iniciativa no había alcanzado el umbral esperado, y se apuntó ya la dificultad de continuarla al margen de las instituciones de la UE [1]. Es decir, aquella iniciativa debía institucionalizarse por las instituciones europeas.

Ese paso lo dio el Consejo de la Unión Europea cuando solicitó a la Comisión Europea, el 20 de noviembre de 2008, que presentara una propuesta adecuada para la creación, por parte de la Unión Europea, de un Sello Europeo de Patrimonio, especificando las disposiciones prácticas para su implementación. De este modo, se pretendía transformar aquella primera iniciativa intergubernamental en una acción de la Unión; lo que sucedió con la Decisión 1194/2011/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por la que se establece una acción de la Unión Europea relativa al Sello de Patrimonio Europeo y que constituye su marco legal.

Según el ejecutivo comunitario: (…) El Sello debe aspirar a conseguir un valor añadido y complementariedades con respecto a otras iniciativas, como la Lista del Patrimonio Mundial y la Lista Representativa del Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad, ambas de la UNESCO, y los Itinerarios Culturales Europeos del Consejo de Europa. Su valor añadido debe basarse en la contribución de los sitios seleccionados a la historia y la cultura europeas, incluida la construcción de la Unión, en una dimensión educativa clara que llegue a los ciudadanos, en especial los jóvenes, y en el establecimiento de redes entre los sitios para compartir experiencias y buenas prácticas. La acción debe centrarse principalmente en la promoción y el acceso de los sitios, y en la calidad de la información y de las actividades propuestas, más que en la conservación de los mismos cuya garantía debe corresponder a los regímenes de conservación ya existentes.

Su Art. 3 establece cuáles son los objetivos generales de esta acción que estará abierta a la participación de los Estados miembros, con carácter voluntario: contribuir al refuerzo tanto del sentimiento de pertenencia a la Unión de sus ciudadanos, en especial el de los jóvenes, sobre la base de valores y elementos compartidos de historia y patrimonio cultural europeos, así como de la valoración de la diversidad nacional y regional; como del diálogo intercultural.

Aquellos monumentos, sitios naturales, subacuáticos, arqueológicos, industriales o urbanos, paisajes culturales y lugares de memoria, así como los bienes y objetos culturales y el patrimonio inmaterial, asociados a un lugar, incluido el patrimonio contemporáneo (Art. 2); podrán optar a la atribución del Sello de acuerdo con los criterios enumerados en el Art. 7; de modo que los candidatos deberán tener un valor simbólico europeo y haber desempeñado un papel fundamental en la historia y la cultura de Europa o en la construcción de la Unión; presentarán su proyecto (sensibilización sobre el significado europeo del sitio, organización de actividades educativas, etc.); y un plan de trabajo. Finalmente, la selección de los sitios para la concesión del Sello -que también pueden ser transnacionales si están ubicados en diferentes Estados miembros y centrados en una temática específica con el fin de presentar una solicitud conjunta; o temáticos, si se refiere a varios sitios ubicados en un mismo Estado miembro pero centrados en una temática específica- será efectuada por un Comité Europeo de expertos independientes bajo la responsabilidad de la Comisión.

Como el Art. 8 de la Decisión 1194/2011/UE dispuso que se creara dicho Comité Europeo [European Heritage Label Bureau (EHL Bureau)], formado por trece miembros nombrados por las instituciones y órganos europeos, de los cuales cuatro debían ser nombrados por el Consejo para un mandato de tres años, se adoptó la Decisión del Consejo, de 1 de diciembre de 2011, sobre las disposiciones prácticas y de procedimiento aplicables al nombramiento de sus cuatro miembros. Los demás integrantes los eligen, con arreglo a sus respectivos procedimientos, cuatro son nombrados por el Parlamento Europeo, otros cuatro la Comisión y uno el Comité de las Regiones (CdR).

En 2013 se distinguió con este Sello a los cuatro primeros sitios: la Sede del Gran Gremio [Tallin (Estonia)] construida en 1410 por encargo del Gran Gremio, una asociación de comerciantes de La Hansa alemana; el Palacio de la Paz [La Haya (Países Bajos)] que alberga la Corte Permanente de Arbitraje (CPA), la Corte Internacional de Justicia (CIJ) y la Academia de Derecho Internacional de La Haya; el Campo de Westerbork (Países Bajos) vinculado a temas esenciales de la historia europea, como la ocupación, la persecución, la migración, la descolonización y el multiculturalismo; y el Parque arqueológico de Carnuntum (Austria), un asentamiento romano fundado a mediados del siglo I después de Cristo en un cruce de rutas comerciales junto al Danubio.

En total, la Unión Europea cuenta con 67 sitios que han sido distinguidos con este Sello; de algunos de los cuales ya nos hemos ocupado en otras entradas de este blog; por ejemplo, Münster y Osnabrück, por la Paz de Westfalia (Alemania); la Unión de Lublin (Polonia); la Carta de la Ley de abolición de la pena de muerte [Lisboa (Portugal)]; el Mundaneum [Mons (Bélgica)]; o Ventotene (Italia), donde se firmó su célebre Manifiesto. Como vemos, de acuerdo con la profesora Carballeira, se maneja un concepto amplio de patrimonio cultural entendido como cualquier sitio natural o artificial, histórico o no, material o inmaterial incluidos los bienes y objetos asociados y el patrimonio contemporáneo, siempre que gocen de valor simbólico para la UE o haya desempeñado un papel significativo en la historia y la cultura de Europa [2].

En el caso de España, en particular, el SPE lo ostentan: desde 2014, el Archivo de la Corona de Aragón (Barcelona), fundado en 1318, se convirtió en un sistema centralizado en el que se depositó la memoria administrativa, económica y política de dicha monarquía; y la Residencia de Estudiantes (Madrid), por ser un foro para el intercambio de ideas, donde se reunieron para debatir y dialogar algunas de las figuras más señeras de las artes, la filosofía y las ciencias europeas del período de entreguerras; en 2012, el Parque Minero de Almadén (Ciudad Real), como modelo en la evolución de la minería; en 2023, el Monasterio de San Jerónimo de Yuste, en Cuacos de Yuste (Cáceres), donde vivió el emperador Carlos I de España y V de Alemania tras su abdicación y hasta su muerte en 1558; y en 2025, el Centro Cultural La Nau de la Universidad de Valencia que, desde 1499, ha sido un lugar de aprendizaje, debate y transmisión cultural estrechamente vinculado a los principales movimientos intelectuales europeos.

Citas: [1] GODOY VÁZQUEZ, O. “El Sello de Patrimonio Europeo como paradigma de la evolución de la Unión Europea ante el elemento cultural”. En: RUE: Revista Universitaria Europea, 2024, nº 41, p. 97. [2] CARBALLEIRA RIVERA, Mª. T. “El sello de patrimonio europeo: Una acción entre cultura y ciudadanía”. En: Revista Vasca de Administración Pública (RVAP), 2016, nº 106, p. 320.

Decálogo sobre el «Pacto Verde Europeo»

Semana de Europa 2026. 1. Para ponernos en contexto, comenzaremos con dos párrafos de una norma española, el preámbulo de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética: (…) la Unión Europea, principal impulsora de la respuesta internacional frente a la crisis climática desde 1990, se ha dotado de un marco jurídico amplio que le permitirá mantenerse a la vanguardia en la transición y cumplir con los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a 2030, un 55% de reducción de gases de efecto invernadero respecto al año 1990. La Comunicación de la Unión Europea relativa al Pacto Verde Europeo («The European Green Deal»), de diciembre de 2019, establece una nueva estrategia de crecimiento que persigue transformar la Unión Europea en una sociedad justa y próspera, con una economía moderna, eficiente en el uso de sus recursos y competitiva, y con la finalidad de hacer de la Unión Europea el primer continente neutro climáticamente en el año 2050. Para convertir este compromiso político en una obligación jurídica que dé certidumbre a los sectores empresarial, laboral, inversor y consumidor, la Comisión ha propuesto una «Ley del Clima» europea. Esta propuesta establece el marco institucional para lograr la neutralidad climática de la UE, recoge el objetivo de neutralidad climática para 2050 en la legislación, refuerza el marco de adaptación y establece un proceso de transparencia y rendición de cuentas en línea con los ciclos de revisión del Acuerdo de París. Debemos tener en cuenta que cuando se aprobó la ley española -el 20 de mayo de 2021- en ese momento aún no se había adoptado la denominada «Legislación Europea sobre el Clima», de 30 de junio de 2021, que veremos más adelante.

2. El polémico documento del «Pacto Verde Europeo» -hay que reconocerle que pocos ámbitos habrán logrado suscitar tan feroces defensores a ultranza como acérrimos detractores- ya se menciona en más de cuatrocientas disposiciones del ordenamiento jurídico español -además de formar parte habitual de los debates políticos, incluso a escala local- se denomina «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. El Pacto Verde Europeo [COM (2019) 640 final] y se presentó en la capital belga el 11 de diciembre de 2019; es decir, en su origen, no fue un acto legislativo (Art. 289.3 TFUE) porque no se adoptó mediante un procedimiento legislativo (hablando en plata, no se trata de un reglamento o directiva). Las comunicaciones -al igual que sucede, por ejemplo, con los programas de acción o los acuerdos interinstitucionales- son actuaciones de las instituciones europeas que no constituyen actos jurídicos y, como tales, por si mismas tampoco resultan vinculantes. En aquel momento -11 de diciembre de 2019- el «Pacto Verde» era una buena muestra de Derecho Indicativo o Soft law.

3. Con esta comunicación, la Comisión pretendió transformar un desafío urgente en una oportunidad única. De acuerdo con su preámbulo, este pacto es la respuesta europea a los desafíos del clima y el medio ambiente. Se trata de una nueva estrategia de crecimiento destinada a transformar la UE en una sociedad equitativa y próspera, con una economía moderna, eficiente en el uso de los recursos y competitiva, en la que no habrá emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2050 y el crecimiento económico estará disociado del uso de los recursos. El Pacto Verde aspira también a proteger, mantener y mejorar el capital natural de la UE, así como a proteger la salud y el bienestar de los ciudadanos frente a los riesgos y efectos medioambientales. Al mismo tiempo, esta transición ha de ser justa e integradora (…). Esta Comunicación presenta una hoja de ruta inicial de las políticas y medidas clave necesarias para hacer realidad el Pacto Verde Europeo [y] es parte integrante de [la] estrategia de la Comisión para aplicar la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible [ODS] de las Naciones Unidas.

4. La visión del ejecutivo europeo proponía un mayor nivel de ambición climática de la Unión en 2030 y 2050; y, para la consecución de ese objetivo, resultaba esencial proseguir el proceso de descarbonización del sistema energético con el fin de lograr un suministro de energía limpia, asequible y segura; alcanzar una economía climáticamente neutra y circular; exigir la plena movilización de la industria, puesto que se necesitan veinticinco años -una generación- para transformar un sector industrial y todas las cadenas de valor; usar con eficiencia la energía y los recursos en la construcción y renovación de edificios; acelerar la transición a una movilidad sostenible e inteligente; idear un sistema alimentario justo, saludable y respetuoso con el medioambiente (resumido en la expresión: "de la granja a la mesa"); preservar y restablecer los ecosistemas y la biodiversidad; y aspirar a una contaminación cero para un entorno sin sustancias tóxicas.

5. Para hacer realidad las aspiraciones del «Pacto Verde Europeo», la Comisión propuso la integración de la sostenibilidad en todas las políticas de la UE, en pos de unas finanzas e inversiones ecológicas y una transición justa garantizada; reorientar la inversión pública, el consumo y la fiscalidad hacia las prioridades ecológicas, separándolos de las subvenciones perjudiciales mediante la ecologización de los presupuestos nacionales y la emisión de las señales de precios correctas. Asimismo, defendió la movilización de la investigación y fomento de la innovación; la activación de la enseñanza y la formación; y, por último, como todas las acciones y políticas europeas deben converger para contribuir al éxito de la Unión en su transición justa hacia un futuro sostenible, concluyó con un mandamiento verde: «no ocasionarás daños» [sic]. En definitiva, este Pacto dio paso a una nueva estrategia de crecimiento para la UE. Sustenta la transición de la UE hacia una sociedad equitativa y próspera que responda a los desafíos del cambio climático y la degradación del medio ambiente, mejorando la calidad de vida de las generaciones presentes y venideras.

6. Los destinatarios de esta Comunicación de la Comisión tomaron el testigo de inmediato; por ejemplo, en las conclusiones del Consejo Europeo celebrado en Bruselas los días 12 y 13 de diciembre de 2019 -al día siguiente de que se presentara aquella estrategia- se respaldó el objetivo de alcanzar una Unión climáticamente neutra de aquí a 2050, en consonancia con los objetivos del Acuerdo de París, reconociendo al mismo tiempo que es necesario establecer un marco facilitador que beneficie a todos los Estados miembros y que abarque los adecuados instrumentos, incentivos, medidas de apoyo e inversiones para asegurar una transición eficiente en términos de costes, justa, así como socialmente equilibrada y equitativa, teniendo en cuenta las diferentes circunstancias nacionales en cuanto a los puntos de partida; asimismo, tomó nota de la Comunicación de la Comisión sobre el Pacto Verde Europeo y pidió al Consejo que impulsara los trabajos en la materia. De hecho, al mes siguiente se celebraron ya dos Consejos; uno con los Ministros de Hacienda que examinaron los aspectos financieros y económicos del Pacto (el 21 de enero de 2020) y otro de sus homólogos de Agricultura y Pesca sobre su ámbito de competencia (a la semana siguiente, el 27).

7. Entre ambas fechas, el Parlamento Europeo aprobó la Resolución de 15 de enero de 2020 sobre el Pacto Verde Europeo en la que consideró que un compromiso jurídicamente vinculante de la Unión para conseguir la neutralidad climática de aquí a 2050 será una poderosa herramienta para movilizar las fuerzas sociales, políticas, económicas y tecnológicas que se requieren para la transición; recalcando enérgicamente que la transición es un esfuerzo compartido por todos los Estados miembros, y que todos los Estados miembros deben contribuir a la consecución de la neutralidad climática en la Unión en 2050 a más tardar; y pidiendo a la Comisión que presente una propuesta de Ley del Clima europea. Pero no una norma cualquiera sino una ambiciosa Ley del Clima, con el objetivo jurídicamente vinculante y para todos los sectores de la economía de conseguir un nivel de cero emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2050 a más tardar, así como con unos objetivos intermedios de la Unión para 2030 y 2040 que deberán alcanzarse en el marco de esta legislación, a más tardar en la fecha de su adopción por parte de los colegisladores, sobre la base de evaluaciones de impacto, así como de un sólido marco de gobernanza; subrayó que la Ley del Clima debe reflejar los mejores conocimientos científicos disponibles, con el objetivo de limitar el calentamiento global a 1,5 °C, y que debe ser actualizada en función de la evolución del marco jurídico de la Unión y del ciclo de revisión del Acuerdo de París; y consideró que la Ley del Clima debe incluir también componentes de adaptación específicos, en particular exigiendo a todos los Estados miembros que adopten planes de acción en materia de adaptación.

8. Con el fin de alcanzar ese compromiso jurídicamente vinculante de la Unión para conseguir la neutralidad climática que propuso la Cámara de Estrasburgo se adoptó la «Legislación europea sobre el clima» mediante el Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 2021 por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) nº 401/2009 y (UE) 2018/1999). Ahora sí, como dispone el Art. 288 TFUE a la hora de regular los actos jurídicos de la Unión Europea: Para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. El reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. A grandes rasgos, esta «Legislación europea sobre el clima» establece tanto un marco para la reducción progresiva e irreversible de las emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero por las fuentes y el incremento de las absorciones de gases de efecto invernadero por los sumideros reguladas en el Derecho de la Unión; como un objetivo vinculante de neutralidad climática en la Unión de aquí a 2050 (Art. 1).

9. Tres años más tarde, se aprobó el novedoso «Reglamento sobre la Restauración de la Naturaleza» [Reglamento (UE) 2024/1991 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2024, relativo a la restauración de la naturaleza] que estableció las normas que pretenden contribuir a: a) la recuperación a largo plazo y sostenida de unos ecosistemas ricos en biodiversidad y resilientes en todas las zonas terrestres y marinas de los Estados miembros mediante la restauración de los ecosistemas degradados; b) la consecución de los objetivos generales de la Unión en materia de mitigación del cambio climático, la adaptación a este y la neutralidad en la degradación de las tierras; c) la mejora de la seguridad alimentaria; y d) el cumplimiento de los compromisos internacionales de la Unión (Art. 1). En su parte expositiva, ambas instituciones destacaron que: El Pacto Verde Europeo va a conducir a una transformación progresiva y profunda de la economía de la Unión y de sus Estados miembros, lo que, a su vez, tendrá una fuerte influencia en las acciones exteriores de la Unión. Es importante que la Unión utilice su política comercial y su amplia red de acuerdos comerciales para colaborar con los socios en la protección del medio ambiente y la biodiversidad también a escala mundial, promoviendo al mismo tiempo unas condiciones de competencia equitativa.

10. Por último, el 14 de junio de 2023, el pleno del Comité Económico y Social Europeo (CESE) emitió un dictamen [Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Hacia una gestión industrial ambiciosa del carbono en la UE] que dejó un par de apuntes de realismo sobre esta cuestión al afirmar que: La aplicación del Pacto Verde, incluida la transición hacia una economía neutra en carbono y el mantenimiento de una industria competitiva de la UE, requiere enormes inversiones procedentes de fuentes públicas y privadas. Sin embargo, la UE carece de un marco a largo plazo para una financiación sólida de la aplicación del Pacto Verde. En consecuencia, el CESE pidió un marco adecuado para apoyar medidas que financien la transición hacia una economía climáticamente neutra de manera sencilla y eficiente. (…) La crisis también ha dado lugar a la necesidad de ajustar y redefinir los principales pilares de la política energética de la Unión: la Unión de la Energía, el Pacto Verde y sus elementos específicos. Para concluir, el órgano consultivo observó que: (…) la Unión debe centrarse en primer lugar en aplicar y hacer cumplir la legislación adoptada en el marco del Pacto Verde. Este párrafo resulta especialmente significativo en el devenir de aquel mero compromiso político que la Comisión comunicó en 2019 y su posterior desarrollo mediante actos jurídicos que sí que vinculan jurídicamente; de este modo, un primer derecho indicativo dio paso a un auténtico derecho imperativo.