El proceso de fusión de municipios españoles

El Diccionario Panhispánico del Español Jurídico define el concepto de “fusión de municipios” como la operación administrativa consistente en la conversión en un único nuevo municipio de dos o más limítrofes por carecer estos de los recursos suficientes para atender los servicios mínimos legalmente obligatorios, existir confusión y ausencia de continuidad entre sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico, o concurrir notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa. En ese sentido ya se reguló en el Art. 5 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, que aprobó el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales; que, a su vez, derogó el anterior Decreto de 17 de mayo de 1952 (Reglamento de población y demarcación territorial de las Entidades Locales) que también lo previó en su Art. 9.

Hoy en día, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, introdujo en el ordenamiento jurídico español –por primera vez, según su preámbulo– medidas concretas para fomentar la fusión voluntaria de municipios de forma que se potencie a los municipios que se fusionan ya que contribuyen a racionalizar sus estructuras y superar la atomización del mapa municipal. Entre estas medidas de incentivo se encuentran el incremento de su financiación, la preferencia en la asignación de planes de cooperación local o de subvenciones, o la dispensa en la prestación de nuevos servicios obligatorios como consecuencia del aumento poblacional. Además, si se acordara entre los municipios fusionados alguno de ellos podría funcionar como forma de organización desconcentrada, lo que permitiría conservar la identidad territorial y denominación de los municipios fusionados aunque pierdan su personalidad jurídica. Por último, estas medidas de fusiones municipales incentivadas (…) supondrán, en definitiva, que los municipios fusionados percibirán un aumento de la financiación en la medida en que los municipios de menor población recibirán menos financiación.

Su Art. 1 modificó diversos preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local; entre ellos, el Art. 13 LrBRL que viene a regular este ámbito:

1. La creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales, se regularán por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local, sin que la alteración de términos municipales pueda suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales. Requerirán en todo caso audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, si existiere, así como informe de la Administración que ejerza la tutela financiera. Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración General del Estado.
2. La creación de nuevos municipios solo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados, de al menos 5.000 habitantes y siempre que los municipios resultantes sean financieramente sostenibles, cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.
3. Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales.
4. Los municipios, con independencia de su población, colindantes dentro de la misma provincia podrán acordar su fusión mediante un convenio de fusión, sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica. El nuevo municipio resultante de la fusión no podrá segregarse hasta transcurridos diez años desde la adopción del convenio de fusión. (…)
5. Las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes, en colaboración con la Comunidad Autónoma, coordinarán y supervisarán la integración de los servicios resultantes del proceso de fusión.
6. El convenio de fusión deberá ser aprobado por mayoría simple de cada uno de los plenos de los municipios fusionados (…).

Asimismo, la nueva redacción de este precepto contempla qué conlleva la fusión de municipios:

1. La integración de los territorios, poblaciones y organizaciones de los municipios, incluyendo los medios personales, materiales y económicos, del municipio fusionado (…).
2. El órgano del gobierno del nuevo municipio resultante estará constituido transitoriamente por la suma de los concejales de los municipios fusionados en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
3. Si se acordara en el Convenio de fusión, cada uno de los municipios fusionados, o alguno de ellos podrá funcionar como forma de organización desconcentrada de conformidad con lo previsto en el artículo 24 bis.
4. El nuevo municipio se subrogará en todos los derechos y obligaciones de los anteriores municipios, sin perjuicio de lo previsto en la letra e).
5. Si uno de los municipios fusionados estuviera en situación de déficit se podrán integrar, por acuerdo de los municipios fusionados, las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se consideren liquidables en un fondo, sin personalidad jurídica y con contabilidad separada, adscrito al nuevo municipio, que designará un liquidador al que le corresponderá la liquidación de este fondo (…).
6. El nuevo municipio aprobará un nuevo presupuesto para el ejercicio presupuestario siguiente a la adopción del convenio de fusión.

En 2021, España cuenta con 8.131 municipios

Recordemos que los Arts. 137, 140 y 141 de la Constitución española de 1978 garantizan la autonomía local y la existencia de los municipios como entidades locales en todo el territorio nacional; asimismo, el Art. 148.1.2 de nuestra ley fundamental establece que: Las comunidades autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre régimen local».

En ese sentido, Galicia –por citar la única comunidad autónoma donde, en lo que va de siglo, como veremos a continuación, se han fusionado estos núcleos de población– asumió la competencia exclusiva en materia de alteración de términos municipales en el Art. 27 de su Estatuto de Autonomía [Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril: «Organización y régimen jurídico de las comarcas y parroquias rurales como entidades locales propias de Galicia, alteraciones de términos municipales comprendidos dentro de su territorio y, en general, las funciones que sobre el régimen local correspondan a la Comunidad Autónoma al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución y su desarrollo»] y la desarrolló en los Arts. 12 a 39 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia [«De las alteraciones de los términos municipales»].

Con esa base normativa, en la práctica reciente, solo contamos con dos ejemplos de fusiones; la excepción en un país que, en 2021, contaba con 8.131 municipios (Burgos es la provincia con un mayor número: 371; mientras que la de Las Palmas solo cuenta con 34):

1. El nuevo municipio coruñés de Oza-Cesuras se creó mediante el Decreto 83/2013, de 6 de junio, publicado en el «Diario Oficial de Galicia», de 7 de junio de 2013, y en el «BOE» de 18 de junio de 2013, por el que se aprobó la fusión voluntaria de los municipios de Oza dos Ríos y de Cesuras y se constituyó el municipio independiente de Oza-Cesuras, con la denominación de Oza-Cesuras, y capitalidad en el núcleo de población de Oza-Cesuras.
2. Y tres años más tarde, en la limítrofe Pontevedra, se creó el nuevo municipio de Cerdedo-Cotobade, mediante Decreto 134/2016, de 22 de septiembre, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Pontevedra y el «DOG» así como en el «BOE» de 27 de enero de 2017, por el que se aprobó la fusión voluntaria de los municipios de Cerdedo y Cotobade, y se constituyó el municipio independiente de Cerdedo-Cotobade, con la denominación de Cerdedo-Cotobade, y capitalidad en el núcleo de población de A Chan en la parroquia de Carballedo.

En ambos casos, al llevar a cabo esta reordenación municipal, tanto en La Coruña como en Pontevedra, no se planteó ningún referéndum ni consulta específica a sus habitantes  –de hecho, la normativa tampoco lo contempla– sino que la decisión se adoptó por voluntad de los municipios pero sometiendo el proyecto y la documentación de la unión voluntaria a información pública y participación ciudadana durante un plazo determinado (20 y 30 días, respectivamente), con carácter previo e independiente al inicio del procedimiento de fusión.

NB: como curiosidad, la última fusión de municipios españoles del siglo XX se llevó a cabo con el Real Decreto 3183/1980, de 30 de diciembre, por el que se aprobó la fusión voluntaria de los municipios limítrofes de Junta de Río de Losa y Junta de San Martín de Losa (Burgos) en uno solo, que se denominó Valle de Losa, al que se agregaron las entidades locales menores de Barriga de Losa, Lastras de Teza, Teza de Losa y Villacián de Losa, pertenecientes al municipio de Villalba de Losa.

NB2: finalmente, la fusión entre los dos grandes municipios pacenses de Don Benito y Villanueva de la Serena -que incluso llegaron a celebrar una consulta popular el 20 de febrero de 2022- se paralizó en el verano de 2026 por iniciativa del ayuntamiento dombenitense.

El marco legal de la octava isla canaria

La Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, aprobó el primer Estatuto de Autonomía de Canarias. La  norma institucional básica del archipiélago fue reformada en la siguiente década mediante la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre. En los dos textos, el Art. 2 reguló el ámbito territorial canario integrado por las siete Islas de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma y Tenerife, así como las Islas de Alegranza, La Graciosa, Lobos y Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste, agregadas administrativamente a Lanzarote, salvo la de Lobos, que lo está a Fuerteventura. Ambas disposiciones fueron derogadas por la vigente Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias y, actualmente, su Art. 4 es el precepto donde se contempla que el ámbito espacial de la Comunidad Autónoma de Canarias comprende el archipiélago canario, integrado por el mar y las siete islas con administración propia de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma y Tenerife, así como por la isla de La Graciosa y por los islotes de Alegranza, Lobos, Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste. Su Art. 65.1 dispone que: 1. La organización territorial de Canarias se integra por las islas de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma y Tenerife. La isla de La Graciosa estará agregada administrativamente a Lanzarote, así como los islotes de Alegranza, Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste y el de Lobos a Fuerteventura.

Aunque sea sutil, la diferencia que existe entre el ámbito territorial regulado en 1982/1996 y el ámbito espacial previsto en 2018 es que se continuaba hablando de siete islas pero La Graciosa lograba un estatus insular al menos diferente al de otros islotes pero sin considerarla la octava isla.

En 2013, Miguel Ángel Páez Páez –en representación de la plataforma La Graciosa Octava isla– creó una iniciativa en change.org para solicitar al Ayuntamiento de Teguise, Cabildo de Lanzarote y Gobierno de Canarias que se reconozca oficialmente a La Graciosa como la octava isla canaria. De la misma manera les solicitamos que se ponga en marcha una pedanía y se destine a la isla un presupuesto propio, proveniente de las tres instituciones. Con la aceptación de estas tres demandas: IDENTIDAD, AUTONOMÍA Y RECURSOS consideramos que mejorará considerablemente la calidad de vida de sus ciudadanos y visitantes. IMPORTANTE: Aclaramos que nos solicitamos en ningún momento un Ayuntamiento o un Cabildo, lo que solicitamos es una Pedanía, una entidad local menor dependiente del Ayuntamiento de Teguise.

Al año siguiente, en 2014, aquella iniciativa logró el apoyo de todos los partidos políticos con representación en el Parlamento de Canarias para reconocer la singularidad de La Graciosa y su Consejo de Ciudadanía [un órgano consultivo del Ayuntamiento de Teguise (Lanzarote), dependiente orgánicamente de la concejalía competente en materia de participación ciudadana].

El paso definitivo se dio unos meses antes de que se aprobara el actual Estatuto de Autonomía canario con vistas a que se hubiera tenido en cuenta entonces en su redacción (algo que, como vimos, no sucedió).

El 27 de abril de 2018, el Grupo Parlamentario Popular en el Senado presentó una moción para debatir la declaración de la Graciosa como la octava isla canaria habitada en el marco de la Comisión General de las Comunidades Autónomas de la Cámara Alta. El 25 de junio de aquel mismo año, otro grupo parlamentario (en este caso, Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea) adicionó una nueva enmienda solicitando tanto al Parlamento Canario como a las Cortes Generales que desarrollaran en el Estatuto el compromiso adquirido para que quede clara la existencia de La Graciosa como isla habitada, sin perjuicio de su adscripción administrativa a Lanzarote [en referencia al mencionado municipio conejero de Teguise]. Finalmente, el 27 de junio de 2018, la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado apoyó la iniciativa de declarar a La Graciosa como la octava isla canaria habitada, impulsada por el Consejo de la Ciudadanía de La Graciosa y apoyada unánimemente por las instituciones canarias.

Con esa cuando menos singular «base jurídica»–una moción aprobada por una Comisión del Senado durante la XII Legislatura– desde 2018 es habitual oír hablar de las ocho islas canarias pero, a la hora de redactar esta entrada, ni se ha modificado su Estatuto de Autonomía ni tampoco la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local para introducir como supuesto singular de Entidad Local Menor con personalidad jurídica el de una isla habitada (La Graciosa) para dotar a aquella iniciativa de un marco legal adecuado.

NB: la Ley 2/2026, de 27 de mayo, de modificación de la Ley 20/2003, de 28 de abril, del Himno de Canarias, para su adecuación al Estatuto de Autonomía de Canarias a fin de reconocer expresamente las ocho islas del archipiélago, modificó la letra que acompaña a la melodía del Arrorró de los Cantos Canarios, de Teobaldo Power, para incluir el verso: «Soy la sombra de un almendro, soy volcán, salitre y lava. Repartido en ocho peñas....»; en lugar de siete.

El origen del «misterio de la habitación cerrada»

En su artículo “Letras con sangre. Literatura en tinta roja” [1] el doctor mexicano Rafael Moreno González se refirió al punto de partida de esta línea argumental: Con la publicación del relato titulado “Los asesinatos de la calle Morgue”, en abril de 1841, [en la revista Graham´s Magazine de Filadelfia] el escritor norteamericano Edgar Allan Poe se convirtió en el padre fundador de la narrativa policiaca, uno de los géneros más pródigos en la historia de la literatura universal. A este relato, protagonizado por monsieur Auguste Dupin, le siguieron “El misterio de Marie Roget” (1842) y “La carta robada” (1845). (…) Con esta formidable trilogía, Poe dejó establecido el arquetipo del investigador cuya capacidad de observación le permite reconstruir los hechos y, a partir de los mismos, aplicar el método deductivo que conducirá al esclarecimiento de un crimen aparentemente insoluble. De muy contados autores puede afirmarse que hayan dado origen a un nuevo género literario, pero en el caso de Poe se trata no ya de uno sino de varios: el cuento fantástico moderno; el relato de terror psicológico (sin monstruos ni fantasmas); la ciencia-ficción (anticipándose a Julio Verne); la fabulación del absurdo (antes que Kafka, Ionesco y Beckett); el llamado western (aventuras en el lejano oeste americano); la prosa poética (cultivada luego por los simbolistas) y, por supuesto, la narrativa detectivesca.

Además de sentar las bases de la narrativa policiaca, con aquel breve relato sobre un doble asesinato en la rue Morgue parisina, Poe también creó el denominado subgénero del «misterio de la habitación cerrada» [«locked-room mysteries»]: (…) Cuatro de los testigos (…) declararon que la puerta de la habitación en que fue encontrado el cuerpo de Mademoiselle L'Espanaye se hallaba cerrada por dentro cuando el grupo llegó a ella. (…) Tanto las ventanas de la parte posterior como las de la fachada estaban cerradas y aseguradas fuertemente por dentro con sus cerrojos respectivos. Entre las dos salas se hallaba también una puerta de comunicación, que estaba cerrada (…). La puerta que conducía de la habitación delantera al pasillo estaba cerrada por dentro con llave [2].

Su premisa es todo un clásico: aparece un cadáver en un lugar que permanece cerrado (ya sea una habitación con cerrojo, la celda de un convento, el compartimento de un vagón, la trastienda de un local o el sótano de una bodega) donde la víctima ha sido asesinada sin que nadie haya podido entrar para cometer el crimen ni tampoco huir de aquel lugar y los testigos –generalmente, varias personas que siempre acaban teniendo vínculos con el fallecido y diversos motivos para poner fin a su vida– han escuchado algo sospechoso (disparo, discusión, ruidos, etc.) estando fuera de aquella habitación cerrada. A simple vista parece un enigma imposible de resolver pero nada se le escapará al protagonista, un perspicaz investigador que encontrará la solución. En el caso de Poe, el personaje del joven caballero monsieur Dupin.

Tras el relato del escritor de Boston (EE.UU.), numeroso autores continuaron su legado literario; por ejemplo: “El gran misterio de Bow” [The Big Bow Mystery (1892)] del periodista londinense Israel Zangwill; el relato “La aventura del jorobado” [The Adventure of the Crooked Man (1893], publicado en la revista The Strand e incluida posteriormente en la antología Memorias de Sherlock Holmes, personaje icónico creado por el médico británico Arthur Conan Doyle; o “El misterio del cuarto amarillo” [The Mystery of the Yellow Room (1907)], del reportero y jurista francés Gaston Leroux (célebre por su “Fantasma de la Ópera” [Le Fantôme de l'Opéra (1910)]. No obstante, su momento de mayor esplendor se alcanzó en el periodo de entreguerras y, en especial, durante la década de los años 30, momento en el que destacaron dos novelas: “El misterio de la mandarina” [The Chinese Orange Mystery (1934)] de Ellery Queen –que, en realidad, era el sobrenombre de los escritores estadounidenses Frederick Dannay y Manfred Bennington Lee–; y “El hombre hueco” [The Hollow Man] más conocida por el título de “Los tres ataúdes” [The Three Coffins (1935)], obra maestra del prolífico escritor estadounidense John Dickson Carr. 

Citas: [1] MORENO GONZÁLEZ, R. “Letras con sangre. Literatura en tinta roja”. Iter Criminis. Revista de Ciencias Penales, 2009, nº 12, pp. 79 a 94. [2] POE, E.A. Los crímenes de la calle Morgue. Ciudad de México: ILCE, p. 18.

¿Dónde se regula el cierre patronal? [«lock-out»]

El Diccionario Panhispánico del Español Jurídico (DEJ) lo define como la potestad del empresario para proceder al cierre de la empresa si se producen situaciones de huelga u otras alteraciones colectivas en la prestación del trabajo, que puedan repercutir en la adecuada protección de las personas, los bienes y las instalaciones de la empresa. A la hora de redactar esta entrada, en España, su marco legal vigente continúa siendo una norma preconstitucional: el Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo (también conocido por su abreviatura: RDLRT). En plena transición, el nuevo marco político aconsejaba una profunda reforma normativa, inspirada en el principio de liberalización de las relaciones de trabajo, en consonancia con los sistemas jurídicos imperantes en los países de Europa Occidental de nuestro mismo contexto cultural. Y entre sus modificaciones más trascendentes, el preámbulo destacó el cierre patronal, sólo válido el de respuesta, no precisa de autorización administrativa, lo que supone la atribución a la jurisdicción laboral del enjuiciamiento de la licitud o ilicitud del mismo y de sus efectos.

Hoy en día, aún se regula en los Arts. 12 a 14 RDLRT. El primero de estos preceptos dispone que: Uno. Los empresarios sólo podrán proceder al cierre del centro de trabajo en caso de huelga o cualesquiera otra modalidad de irregularidad colectiva en el régimen de trabajo, cuando concurra alguna de las circunstancias que siguen: a) Existencia de notorio peligro de violencia para las personas o de daños graves para las cosas. b) Ocupación ilegal del centro de trabajo o de cualquiera de sus dependencias, o peligro cierto de que ésta se produzca. c) Que el volumen de la inasistencia o irregularidades en el trabajo impidan gravemente el proceso normal de producción. Dos. El cierre patronal, efectuado dentro de los términos establecidos en el presente Real Decreto-ley, producirá respecto al personal afectado los efectos previstos en los párrafos uno, dos y tres del artículo seis del mismo.

A continuación, el Art. 13 RDLRT contempla que: Uno. El empresario que al amparo de lo prevenido en el artículo anterior procediera al cierre del centro de trabajo, deberá ponerlo en conocimiento de la Autoridad laboral en el término de doce horas. Dos. El cierre de los centros de trabajo se limitará al tiempo indispensable para asegurar la reanudación de la actividad de la empresa, o para la remoción de las causas que lo motivaron. Por último, el Art. 14 RDLRT señala que: El empresario que hubiera acordado el cierre del centro de trabajo al amparo de lo prevenido en el artículo doce y que no lo hubiera reabierto a iniciativa propia o a instancia de los trabajadores, deberá hacerlo, dando opción a su personal a reintegrarse a la actividad laboral, cuando fuera requerido a tales fines por la Autoridad laboral, en el plazo que establezca el propio requerimiento, incurriendo en caso contrario en las sanciones previstas en el artículo quince.

Tres años más tarde, el 14 de octubre de 1980, más de cincuenta diputados interpusieron un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra las normas contenidas, entre otros, en los títulos I y II (artículos 1 al 26) del Real Decreto-ley 17/1977, para que declarase la inconstitucionalidad de las referidas disposiciones y en consecuencia la nulidad de las mismas (cierre patronal incluido).

Nuestro órgano de garantías dictó la conocida sentencia 11/1981, de 8 de abril, del Tribunal Constitucional, en la que podemos destacar algunos de sus fundamentos: El cierre no es una «huelga de patronos». Su práctica sólo reviste significación colectiva por la pluralidad de trabajadores afectados. En el cierre no hay reivindicación, sino defensa. (…). Como se ha dicho acertadamente, la huelga es un «contrapeso», que tiene por objeto permitir que las personas en estado de dependencia salarial establezcan una nueva relación de fuerzas en un sentido más favorable para ellas. Tiende a restablecer el equilibrio entre partes de fuerza económica desigual. En cambio, «lock-out» es una mayor dosis de poder que se otorga a una persona que tenía poder ya desde antes. He aquí por qué el régimen jurídico no puede ser idéntico. Además de ello, se puede señalar que, en ocasiones el «lock-out» es una retorsión, que se utiliza como sanción de la huelga después de que ésta ha acabado. Por ejemplo, si después de una huelga de diez días el patrono cerrara cinco. En este caso, en la medida en que se está sancionando económicamente (con la pérdida de unos salarios) el haber hecho huelga o el haber participado en ella, el resultado es jurídicamente inadmisible, porque la utilización de un derecho constitucional no puede nunca ser objeto de sanción. Lo mismo ocurre cuando el «lock-out» se utiliza como medida por virtud de la cual el empresario trata de hacer inefectiva la decisión de los huelguistas de poner fin a la huelga y volver al trabajo. De aquí se puede extraer la conclusión de que en todos aquellos casos en que el «lock-out» o cierre patronal vacía de contenido el derecho constitucional de hacer huelga o se alza como barrera que lo impide, el «lock-out» no puede considerarse como lícito, porque un simple derecho cívico impide un derecho fundamental (…).

Y añade: No puede decirse lo mismo en aquellos casos en que el poder de cierre se le otorga al empresario como lo que se puede llamar un poder de policía. Se entiende que el empresario tiene un poder de policía y un deber de asegurar el orden dentro de su empresa, cuando puede crearse una situación de peligro para la vida, la integridad física, las instalaciones o los bienes por la desorganización que las medidas de conflicto adoptadas por los trabajadores conllevan. De esta suerte se puede llegar a la conclusión de que no es contrario a nuestra Constitución el poder de cierre patronal como poder de policía para asegurar la integridad de personas y de bienes, siempre que exista una decidida voluntad de apertura del establecimiento una vez desaparecido el riesgo y que es contrario a la Constitución todo tipo de cierre que vacíe de contenido o impida el derecho de huelga. Apurando todavía más la argumentación, se puede llegar a la conclusión de que la potestad de cierre de los empresarios reconocida en el Art. 12 del Real Decreto-Ley 17/77, no es inconstitucional si se entiende como ejercicio de un poder de policía del empresario dirigido exclusivamente a preservar la integridad de las personas, los bienes y las instalaciones y limitado al tiempo necesario para remover tales causas y para asegurar la reanudación de la actividad, como dice el Art. 13.

Entre la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al cierre patronal podemos destacar el voto particular del magistrado Luis Fernando de Castro Fernandez en la sentencia 4395/2010, de 12 de mayo, al considerar que: (…) se ha de destacar la preeminencia del derecho de huelga frente al de cierre patronal, pues la circunstancia de que la propia Constitución Española sitúe en planos distintos las medidas de conflicto colectivo [Art. 37 ] y el derecho de huelga [Art. 28], permite concluir que la CE no se funda en el principio de la igualdad de armas o paridad de trato entre las medidas de conflicto nacidas en campo obrero y las que tienen su origen en el sector empresarial. Las diferencias entre una y otra figura son importantes: la primera de ellas se refiere a la libertad de trabajo, pues en tanto huelguistas son exclusivamente aquellos asalariados que han decidido libremente participar en el movimiento reivindicativo, frente a ello, la decisión de cierre afecta no sólo al personal conflictivo, sino también al personal pacífico, cuyos derechos y cuya libertad resultan gravemente lesionados; pero también las diferencias son ostensibles en el respectivo fundamento de ambas figuras, pues en tanto la huelga es un «contrapeso», que tiende a restablecer el equilibrio entre partes de fuerza económica desigual, el «lock-out» significa -contrariamente- atribuir una mayor dosis de poder a quien ya lo tenía antes. Y estas diferencias son las que justifican que su régimen jurídico no pueda ser idéntico (STC 11/1981, de 8/Abril) (…).

Por último, legislativamente hablando, junto al mencionado marco establecido por el RDLRT, otras normas del ordenamiento jurídico español también se refieren al cierre patronal; por ejemplo:

• En el Art. 8 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto) se enumeran las infracciones muy graves e incluye: (…) 9. La negativa del empresario a la reapertura del centro de trabajo en el plazo establecido, cuando fuera requerida por la autoridad laboral competente en los casos de cierre patronal.
• En la Ley General de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre), su Art. 144.5 dispone que: La obligación de cotizar se suspenderá durante las situaciones de huelga y cierre patronal. A continuación, el Art. 166.7 contempla que Durante las situaciones de huelga y cierre patronal el trabajador permanecerá en situación de alta especial en la Seguridad Social. Y, por último, el Art. 173.3 regula que: Durante las situaciones de huelga y cierre patronal el trabajador no tendrá derecho a la prestación económica por incapacidad temporal.

Pinacografía: Catherine Wallace | Rusty Lock (s. XXI).

La jurisprudencia española sobre la «Plea bargaining»

Como hemos visto en numerosas series de televisión y películas del subgénero judicial estadounidenses podríamos decir que el «Plea bargaining» se caracteriza porque la fiscalía negocia los cargos que se le van a imputar al acusado en un proceso penal así como su posible condena “regateando” un acuerdo con su defensa que satisfaga los intereses de ambas partes. En opinión del profesor Rodríguez García: Estas negociaciones siempre han sido parte integrante del sistema procesal norteamericano, experimentando un gran auge, proporcional al declive de los juicios con jurado, con lo que las “pleas” facilitaban la individualización de la pena, ayudaba a los Jueces y prosecutors a encontrar la sentencia que fuera más apropiada para el acusado, por lo que éstos se veían favorecidos al recibir unas penas menos severas en comparación con la que recibían aquellos que habían sido condenados en juicio; de modo que, se ha convertido en la institución más importante y poderosa que existe en el sistema judicial norteamericano [A].

En la didáctica sentencia 19250/2007, de 12 de julio, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid [1], reiterando el mismo criterio que en otras dos resoluciones, el magistrado ponente señaló que: (…) En la mayoría de los procesos penales en Estados Unidos (…) los reconocimientos y declaraciones de culpabilidad provienen de acuerdos entre la acusación y defensa. Las tres alternativas básicas de la negociación (plea bargaining) son:

1. Acuerdo permitiendo al acusado declararse culpable de un cargo menor que el que podría probarse.
2. Declararse culpable on the nose, o sea, del cargo formulado por la acusación, con la promesa de alguna forma de atenuación, como por ejemplo, una petición de que se imponga condena condicional; y
3. Declararse culpable on the nose con la promesa de desistir o no formular otros cargos posibles.

Es decir, el «Plea bargaining» es una institución de origen anglosajón pero –como recuerda la sentencia 227/2019, de 25 de febrero, de la Audiencia Provincial de Sevilla [2]– no existe (…) en nuestra Ley Rituaria vigente (en referencia a la Ley de Enjuiciamiento Criminal española).

Aun así, la sentencia 3979/2001, de 16 de mayo, el Tribunal Supremo [3] señaló que: (…) En el oscuro e intrincado espacio delictivo de la droga son rarísimas las denuncias concretas de ciudadanos particulares pero no es infrecuente que personas implicadas en la trama delictiva se muestren dispuestas a colaborar con la Justicia, lo que ha de tener relevancia jurídico-penal favorable, que en el mundo anglosajón es el llamado plea bargaining, y en la mayoría de los países de nuestros entorno natural, europeo e hispanoamericano, se recoge con unas u otras modulaciones y entre nosotros "ex novo" con el art. 376 del nuevo Código Penal de 1995, coincidiendo con los criterios de NNUU [Naciones Unidas] en sus reuniones de Aruba y Moscú de septiembre y noviembre de 1990 en las que se instó a los Estados a tomar iniciativas en esta materia y todo ello sin perjuicio, como se sostiene con razón en el recurso, de adoptar con prudencia las necesarias precauciones para evitar desviaciones inadmisibles.

En la denominada «jurisprudencia menor» destaca otra sentencia, en este caso, de la Audiencia Provincial de Córdoba, la 730/1999, de 19 de junio, al fallar que: (…) la Sentencia de la Audiencia Nacional de 29 de julio de 1998 tras afirmar que "Si acudimos al Derecho Comparado, por lo que respecta a la legislación norteamericana en el Congreso de Compatibilización de Leyes de Lucha contra la Narcocriminalidad, celebrado en Buenos Aires en agosto de 1.993, los representantes de la DEA señalaban en su Exposición que "en los Estados Unidos los acusados criminales tienen tres opciones:

1. Declararse no culpable,
2. Declararse culpable, ó
3. Con el consentimiento de la Corte, llegar a un acuerdo para reducir su pena a cambio de información, un ruego de "nolo contendere".

La petición para reducción de pena (plea bargaining), es el procedimiento por el cual el acusado se declara "culpable" a cambio de que el gobierno le conceda indulgencia, hasta el punto que la mayoría de los casos criminales en los Estados Unidos se procesan a través del procedimiento de reducción de pena en vez de a través de un juicio”.

En España, el «Plea bargaining» se enmarca en el ámbito más amplio de lo que viene denominándose «justicia penal negociada».

Citas: Bibliografía: [A] RODRÍGUEZ GARCÍA, N. La justicia penal negociada. Experiencias de derecho comparado. Salamanca. Universidad de Salamanca, 1997, p. 31. Jurisprudencia: [1] ECLI:ES:TSJM:2007:19250. [2] ECLI:ES:APSE:2019:227. [3] ECLI:ES:TS:2001:3979. [4] ECLI:ES:APCO:1999:730.

La tipología criminal de Ferri según los personajes de Shakespeare

Enrico Ferri (San Benedetto Po, 1856 - Roma, 1929) fue uno de los tres grandes teóricos de la Escuela Positiva italiana, junto a Cesare Lombroso (Verona, 1835 - Turín, 1909) y Raffaele Garofalo (Nápoles, 1851 - 1934). A pesar de sus diferencias y quizâs precisamente gracias a ellas, estos tres hombres se complementan y por lo mismo dan vida a la nueva Escuela con su trabajo en equipo: Lambroso es el fundador y antropôlogo, Ferri el propagador y sociólogo, y Garofalo el estabilizador y jurista [1]. Según el profesor Manzanera: Para Enrico Ferri, la Escuela Positiva consiste en lo siguiente: estudiar el delito, primero en su génesis natural, y después en sus efectos jurídicos, para adaptar jurídicamente a las varias causas que lo producen los diversos remedios, que por consiguiente serán más eficaces (…). Para los positivistas, algunos criminales, por sus anomalías orgánicas y psíquicas hereditarias o adquiridas, constituyen una clase especial, una variedad de la especie humana. No hay un acuerdo en cuanto a cuáles son los tipos criminales, y de hecho hay tantas tipologías como tratadistas, pero todas parten de la clasificación lombrosiana [2].

Con una vida por demás productiva y multifacética [2], Ferri también elaboró su propia tipología que suele tomarse como una de las clasificaciones paradigmáticas del positivismo criminológico. Consta de cinco miembros, al que se une un sexto en las adiciones a la quinta edición de la “Sociología Criminale”: delincuente nato, delincuente loco o alienado, delincuente pasional, delincuente ocasional, delincuente habitual y pseudodelincuente o delincuente involuntario [3]. Una clasificación que, para este autor lombardo, era solo un instrumento de trabajo; es decir, no se trataba de verdaderos “tipos” reales sino de ideales.

Profundizando en ese concepto, en 1892, Ferri dio una conferencia en Pisa sobre los Delinquenti nell' Arte que, en los dos años posteriores, volvió a impartir no solo en otras ciudades italianas sino también en Bruselas, en diciembre de 1895, in un francese temerario, como él mismo reconoció con humor [4]. Al año siguiente el contenido de aquella charla se convirtió en el libro I delinquenti nell'arte [“Los delincuentes en el arte”] que publicó en Génova (1896). Se trata de una obra muy singular y amena donde, entre otros nombrs propios de la Literatura (Zola, Víctor Hugo, Dostoievski, Tolstói o D´Annuzio), el positivista analizó las tres figuras más características de su tipología –los delincuentes nato, loco y pasional– según los personajes creados por William Shakespeare (Stratford-upon-Avon, 1564 - 1616) para identificarlos con los dramas de Macbeth, Amleto y Otello (en italiano).

El catedrático Bernaldo de Quirós lo explicó así: (…) En este libro es verdaderamente sugestivo el capítulo dedicado a los delincuentes en la obra de Shakespeare, porque son páginas inolvidables las que Ferri dedica a mostrar la figura del delincuente nato en MacBeth, la figura del delincuente loco en Hamlet y la del delincuente pasional en Otelo [5].

El propio Ferri consideró que la descrizione psicologica più geniale ed ancora insuperata di questi tre tipi di uomo delinquente è data dai drammi Shakespeariani [4].:

• Macbeth: (…) el delincuente nato que no siempre es un tipo feroz como ahora muchos creen, que ya están acostumbrados a las crónicas judiciales y publicaciones científicas (…), para hablar de este tipo antropológico, pero también puede ser, además del asesino frío y salvaje, el violador violentamente brutal o el obsceno refinado en su perversión sexual por anomalía congénita o el ladrón y el estafador (…).
• Hamlet:  (…) por delincuente loco entendemos, de manera especial, el que une la neurosis criminal con una forma de alienación mental bien definida y ya conocida en los cuadros clínicos, lamentablemente cada vez más poblados, de la psicopatología.
• Otelo: el omicida per passione, en el que la expansión del sentimiento está mal retenida y se escapa con gran fuerza, como el vapor que sobrepasa la fuerza de las válvulas [4].

Pompero M. Molmenti | La muerte de Otelo (1866)

Citas: [1] LANDECHO VELASCO, C. La tipificación lombrosiana de delincuentes. Madrid: Universidad de Madrid, 1967, p. 27. [2] RODRÍGUEZ MANZANERA, L. Criminología. Ciudad de México: Porrúa, 2ª ed., 1981, pp. 217, 239 y 243. [3] GARCÍA-PABLOS DE MOLINA, A. Tratado de Criminología. Valencia: Tirant lo Blanch, 4ª ed., 2009, p. 399. [4] FERRI, E. I delinquenti nell'arte. Génova: Ligure, 1896, prefacio y pp. 18, 26, 42 y 61. [5] BERNALDO DE QUIRÓS, C. Cursillo de Criminología y Derecho Penal. Ciudad Trujillo: Montalvo, 1940, p. 20.

La «Constitución de la Paulskirche» (Fráncfort, 1849)

Tras investigar la evolución constitucional de Alemania a comienzos del siglo XIX, el asesor jurídico del Consejo de Europa, Jörg Polakiewcz, concluyó que estuvo marcada por la ausencia de un poder estatal central. Sobre tierras alemanas había un sinnúmero de monarquías soberanas, principados y ciudades libres. En 1815, estas entidades formaron la Confederación Germánica con el fin de garantizar la seguridad interna y externa, así como la independencia y la inviolabilidad de los Estados territoriales alemanes (véase artículo 2 del Acta federal alemán del 8 de junio de 1815). La disposición del Acta federal de que cada Estado federado debía sancionar su Constitución (artículo 13) condujo a la aparición de un buen número de Cartas Constitucionales. En el lapso comprendido entre 1814 y 1824 entraron en vigor Constituciones nuevas en quince Estados. De éstas especialmente tres, a saber: la de Baviera de 1818, la de Baden de 1818 y la de Wurtemberg de 1819 acuñaron el proceso posterior de la evolución constitucional [1].

La trascendencia de esas tres leyes fundamentales demuestran la afirmación del profesor Kirsch de que: (…) el proceso constitucional en Alemania transcurrió desde el sur (en 1818-1819), pasando por el centro (a partir de 1830) hasta alcanzar el norte. Sin embargo, su ampliación al Estado prusiano, pese a las múltiples promesas de introducir en él una Constitución, había fracasado antes de 1848. En contraste con Bélgica y Francia, dentro del constitucionalismo monárquico, el rey de Prusia gozaba de una clara hegemonía [2].

En ese contexto, a mediados del siglo XIX, toda Europa vivió una época de superlativos: La parte del mundo conocida, incluida en los mapas e intercomunicada, era mayor que nunca y sus comunicaciones increíblemente más rápidas. La población del mundo era también mayor que nunca; en varios casos mucho mayor de toda esperanza o probabilidad previas. Las ciudades de gran tamaño se multiplicaban en todas partes como nunca. La producción industrial alcanzaba cifras astronómicas (…) superadas por las más extraordinarias todavía del comercio internacional [3]; y, en 1848, la revolución que estalló en París se extendió por todo el Viejo Continente hasta llegar a la Confederación Germánica (Deutscher Bund).

Como la Dieta de esta Confederación –más similar a una asamblea de delegados que a una verdadera cámara representativa– se reunía en Fráncfort; los movimientos revolucionarios de 1848 también eligieron esta ciudad de Hesse para convocar allí la Asamblea Nacional (1848-1849), su primer parlamento libremente elegido para redactar la nueva Constitución del Imperio Alemán [Verfassung des deutschen Reiches] en la sede de la Iglesia de San Pablo [Paulskirche]. Bajo la presidencia del jurista Martin Eduard von Simson, un año más tarde, el 28 de marzo de 1849, se aprobó la denominada «Constitución de la Paulskirche» [Paulskirchenverfassung] que se fundaba, por vez primera, en el principio de la soberanía del pueblo y abogaba por una Alemania unificada [1] con el rey Federico Guillermo IV de Prusia, como emperador, pero el monarca rechazó el título el 28 de abril de aquel mismo año, sellando el fracaso de esta Carta Magna.

Pese a que nunca pudo ser llevada a la práctica debido a la resistencia ofrecida por los príncipes regentes, sus ideas conservaron una significación determinante para el desarrollo constitucional posterior. (…) La idea del Estado de Derecho que profesa la Constitución de la Iglesia de San Pablo trasciende el concepto de la pura legalidad. En un sentido material, se interpreta también como «Estadode la Justicia». (…) da amplia cabida a los principios de la división de los poderes y la legalidad de la Administración. Por otro lado, no quedó tan claramente acuñada en esta Constitución la reserva de ley, la exigencia de que toda intervención del ejecutivo en los derechos fundamentales de los ciudadanos requiere de una base formal y legal. El catálogo de los derechos fundamentales de la Constitución de la Iglesia de San Pablo abarcaba, además, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de opinión, la libertad de conciencia y culto y la libertad de ciencia y enseñanza, el derecho de petición, el derecho de reunión y la garantía de la propiedad [1].

Citas: [1] POLAKIEWICZ, P. “El proceso histórico de la implantación de los derechos fundamentales en Alemania”. En: Revista de Esludios Políticos, nº 81, 1993, pp. 24 y 29. [2] KIRSCH, M. “Los cambios constitucionales tras la revolución de 1848. El fortalecimiento de la democratización europea a largo plazo”. En: Ayer, nº 70, 2008, p. 207. [3] HOBSBAW, E. La era de la revolución, 1789-1848. Buenos Aires: Crítica, 6ª ed., 2007, pp. 300 y 301.

Pinacografía: Jean Ventadour | Der Einzug des Vorparlaments in die Paulskirche am 21. März 1848 (1848). Ludwig von Elliott | Session of the national assembly in June 1848 (1848).