La ausente Ley de Huelga

El Art. 28 de la Constitución Española reconoce los llamados derechos de autotutela de los trabajadores; pero mientras el Art. 28.1 –que proclama el derecho a sindicarse libremente– fue desarrollado por la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, el otro derecho fundamental que se incluyó en aquel mismo precepto –el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses (previsto en el Art. 28.2 CE)– tuvo menos suerte. En 1978, este fue el primer artículo de nuestro legado histórico-constitucional que reconocía un derecho que ni tan si quiera se mencionaba en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU, de 1948, ni en los Pactos Internacionales que desarrollaron las dos primeras generaciones de estos Derechos; pero han transcurrido treinta y cuatro años desde que se promulgó nuestra Carta Magna y ningún Gobierno ha sido capaz de establecer el cauce adecuado para que se puedan conciliar el ejercicio de ese derecho fundamental con los demás bienes y derechos que también tutela nuestra ley fundamental.

Y eso que nuestra experiencia huelguista se remonta a mediados del siglo XIX. En 1855, la Unión de clases convocó en Barcelona la primera huelga general de la historia de España que paralizó todo el país –y, especialmente, a Cataluña, que era la región más industrializada por aquel entonces– durante nada menos que diez días consecutivos, del 2 al 10 de julio de 1855.

Así lo explicaban los profesores Martorell y Juliá : (...) Durante estos años, la Guerra de Crimea entorpeció el suministro de trigo ruso hacia Europa. El precio de los cereales subió y provocó un encarecimiento general de los alimentos que redujo la capacidad adquisitiva de los salarios. El malestar social, al que contribuyeron otros factores como la extensión de una epidemia de cólera, se manifestó en motines y protestas contra los impuestos, el precio del pan o el alza de las subsistencias. En Cataluña, único territorio del país donde las organizaciones obreras cobraban ya cierta importancia, la movilización se articuló en torno a la libertad de asociación, la elevación de los salrios o la reducción de la jornada laboral. En junio de 1855 el gobierno ordenó la disolución de las asociaciones obreras, que a modo de reacción convocaron en Cataluña la primera huelga general en la historia de España bajo el lema “Asociación o muerte” [MARTORELL, M. y JULIÁ, S. Manual de historia política y social de España (1808-2011). Barcelona: RBA, 2012, pp. 103 y 104].

Ramón Casas | La carga (1899)

En la IV legislatura (1989-1993), el Gobierno intentó desarrollar el mandato constitucional del Art. 28.2 in fine: La ley que regule el ejercicio de este derecho [de huelga] establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad; incluso el pleno del Congreso de los Diputados remitió al Senado un proyecto de Ley Orgánica, el 18 de febrero de 1993, donde se afirmaba que la huelga era un derecho subjetivo fundamental de los trabajadores y que España lo había reconocido en su Constitución, otorgándole el máximo nivel legislativo, algo no del todo frecuente en los países de nuestro entorno… pero, finalmente, aquel extenso proyecto no consiguió salir adelante y su tramitación caducó en nuestras Cortes.

Hoy en día, este derecho fundamental se regula todavía en el Título I del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo –una disposición preconstitucional– que, por ese motivo, ha sido interpretado por una abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional (como la trascendental STC 11/1981, de 8 de abril, cuando los magistrados señalaron, por ejemplo, que a la hora de garantizar el mantenimiento de unos servicios esenciales en caso de huelga: el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren) y del Tribunal Supremo, especialmente en relación con la fijación motivada de los servicios mínimos; una polémica cuestión donde, a lo largo de los años, la jurisprudencia (…) ha entendido que la exigencia de mantener los servicios esenciales de la comunidad durante el ejercicio del derecho a la huelga es una restricción del mismo derecho que sólo puede considerarse constitucionalmente justificada si, entre otros requisitos, se impone de forma motivada. También ha dicho que esta motivación ha de considerar las circunstancias específicas de cada convocatoria de huelga y, a partir de éstas, razonar las medidas para asegurar los servicios esenciales que se imponen, las cuales, además, han de ser proporcionadas (STS 7631/2011, de 11 de noviembre).

En algún momento, la Ley Orgánica que se apruebe para regular el Derecho a la Huelga deberá establecer qué son los servicios mínimos y quién está autorizado para fijarlos; sin duda, los dos grandes debates que todavía continúan abiertos. Hasta que llegue ese momento, nuestro desarrollo constitucional en materia de relaciones laborales permanecerá incompleto.

Jules Adler | La Grève au Creusot (1899)

PD: la didáctica sentencia 24/2026, de 12 de marzo, del Tribunal Constitucional, ha sintetizado el papel de la doctrina de nuestro órgano de garantías en cuanto al objeto y contenido del derecho fundamental de huelga reconocido en el Art. 28.1 CE:

• Se trata de un derecho subjetivo de carácter fundamental regulado en la sección I del capítulo II del título I de la Constitución, por lo que goza de la garantía de reserva de ley orgánica, de protección mediante un procedimiento sumario ante la jurisdicción ordinaria y del recurso de amparo (arts. 81, 53.1 y 2 y 161.1 CE). Está configurado como derecho de titularidad individual de los trabajadores, pero de ejercicio colectivo, porque requiere del concierto con otros trabajadores (STC 11/1981, FJ 11).
• Consiste en la cesación del trabajo que se utiliza como medio de presión colectiva para la defensa de los intereses legítimos de los titulares del derecho, que se dirige, en principio, contra la otra parte del contrato -el empresario-, cuya libertad queda así limitada. Produce la suspensión de la relación jurídica de trabajo, que se mantiene, con pérdida del derecho de salario. A modo de contrapeso, el paro permite a personas en dependencia salarial intentar establecer una nueva relación de fuerzas en un sentido más favorable (STC 11/1981, FFJJ 10 y 11).
• Se orienta a reequilibrar, en situaciones límite, la posición desigual de los trabajadores dependientes como parte de la relación laboral, siendo su finalidad última reforzar la defensa de los intereses de la clase trabajadora (por todas, SSTC 123/1992, de 28 de septiembre, FFJJ 2 y 5, y 33/2011, FJ 4). Una función equilibradora que se vincula con la cláusula del Estado social (art. 1.1 CE) y con la obligación de los poderes públicos de garantizar la efectividad real de la libertad y de la igualdad de los individuos y de los grupos sociales (art. 9.2 CE), como tempranamente señalara la ya citada STC 11/1981, FJ 9.
• Tiene una vertiente externa -la dimensión social y política del ejercicio del derecho- que hace público el conflicto y proyecta fuera de la empresa el paro y las reivindicaciones de los huelguistas, lo que se conecta con el reconocimiento legal de las facultades de extensión y publicidad de la huelga a otros trabajadores y al conjunto de la ciudadanía, definidas como derechos de información sobre el hecho del paro y sobre las circunstancias y obstáculos que se oponen a su desarrollo para expresar su propia postura, recabar la solidaridad de terceros o superar la oposición de otros (STC 120/1983, de 15 de diciembre, FJ 4).
• Como mecanismo de presión, el ejercicio del derecho ha de tener capacidad suficiente como para lograr sus objetivos frente a la empresa, por lo que resulta elemento imprescindible de su contenido la búsqueda de cierta eficacia y se consideran lesivas del derecho las conductas orientadas a privar de efectividad a la huelga (SSTC 41/1984, de 21 de marzo, FJ 2; 123/1992, FJ 4, y 33/2011, FJ 4).
• El ejercicio legítimo del derecho fundamental, en la medida en que implica el incumplimiento temporal de la prestación del trabajador, provoca un perjuicio al empresario y a la actividad productiva de la empresa. En ocasiones, el daño se extiende a terceros y al interés general, caso para el cual la Constitución (art. 28.2 in fine) prevé el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, fórmula idéntica a la del art. 37 CE y que supone que el derecho de los trabajadores a defender sus intereses mediante la utilización de un instrumento de presión en el proceso de producción de bienes o servicios cede ante el derecho de la comunidad a las referidas prestaciones vitales (STC 11/1981, FFJJ 10 y 18).
• Como consecuencia de la perturbación que la huelga supone en el normal desenvolvimiento de la actividad productiva y de la suspensión momentánea de la relación laboral, el ejercicio legítimo del derecho limita y condiciona los poderes de dirección, organización y control del empresario. “El derecho de los huelguistas es un derecho a incumplir transitoriamente el contrato, pero es también un derecho a limitar la libertad del empresario” (STC 11/1981, FJ 10).