¿Qué es la diplomacia preventiva?

Según la propia ONU, por diplomacia preventiva se entienden las medidas diplomáticas adoptadas para evitar la escalada de las disputas hasta convertirse en conflictos y para limitar su propagación. Se realiza de maneras diferentes y en distintos foros, tanto públicos como privados, pero su expresión más común es el trabajo de los enviados diplomáticos desplegados en las zonas de crisis, cuyo objetivo es fomentar el diálogo, la avenencia y la resolución pacífica de las tensiones. También puede incluir los esfuerzos del Consejo de Seguridad, el Secretario General y otros agentes por disuadir del uso de la violencia en los momentos críticos (*). En esa misma línea, aunque su concepto no se limita tan solo al sistema de la ONU, el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico (DPEJ) lo define así: Conjunto de acciones desarrolladas por los órganos de las Naciones Unidas o por los organismos regionales para evitar que surja una controversia o para prevenir una escalada de un conflicto y limitar su expansión. Incluye medidas de fomento de la confianza, investigación de los hechos, alerta temprana, despliegue preventivo y establecimiento de zonas desmilitarizadas. O parafraseando el refrán castellano y aplicándolo del campo de la salud al de la diplomacia: más vale prevenir que curar.

Teniendo en cuenta que el Art. 99 de la Carta de las Naciones Unidas ya contempla, desde 1945, que el Secretario General podrá llamar la atención del Consejo de Seguridad hacia cualquier asunto que en su opinión pueda poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales; por ese motivo, podría afirmarse, como señala el profesor Ramcharan, que: La idea de la diplomacia preventiva ha cautivado a las Naciones Unidas desde que el Secretario General Dag Hammarskjöld la formulara por primera vez, hace casi medio siglo [1]. Sobre el papel que desempeñó en este ámbito el que fuera segundo Secretario General de la ONU -de abril de 1953 hasta su fallecimiento en un polémico accidente de avión en septiembre de 1961- se refirió Michelle Bachelet, siendo Directora Ejecutiva de ONU Mujeres, el 23 de septiembre de 2011, al pronunciar el elocuente discurso “El legado de Dag Hammarskjöld a favor de la diplomacia preventiva de la ONU en el siglo XXI”.

Según la política chilena: (…) En momentos en que el mundo estaba gobernado por la división de las superpotencias, Dag Hammarskjöld dio muestras de un valiente liderazgo guiando a las Naciones Unidas para que fuesen un mecanismo de empoderamiento de los gobiernos, permitiendo prevenir tensiones antes de que éstas escalasen y se convirtiesen en guerra (…). Hammarskjöld creía firmemente en un enfoque proactivo de la consolidación de la paz. Su compromiso con la diplomacia preventiva marcó un cambio profundo en las concepciones tradicionales de la paz y la seguridad. Nos enseñó que la diplomacia preventiva no es un arte abstracto de previsión. Una prevención y una resolución efectivas de un conflicto requieren un análisis meticuloso de las causas, los desencadenantes, las dinámicas y los modelos del conflicto, así como de los factores y la dinámica social que fortalecen la resistencia que tenga la comunidad al conflicto. Hacer un análisis temprano y un seguimiento continuo son esenciales para anticipar el conflicto y para transformar la dinámica del conflicto de modo que los grupos sociales comprometidos con la resolución no violenta del conflicto puedan ser asistidos (*).

Pero incluso antes del diplomático sueco, el noruego Trygve Lie (primer Secretario General desde febrero de 1946 hasta su dimisión en noviembre de 1952) ya hizo uso de sus atribuciones en virtud de ese Artículo [99 de la Carta] para reunir información sobre determinadas situaciones, establecer contactos con los interesados, enviar emisarios para que observaran de cerca las situaciones e hicieran lo que estuviera a su alcance para atajar o contener las crisis que suscitaban preocupación internacional [1]. Y esa labor preventiva la continuaron desempeñando los sucesivos Secretarios onusianos; por ejemplo, el birmano U Thant (de noviembre de 1962 –aunque ejerció el cargo en funciones desde un año antes– a diciembre de 1971), con la crisis de los misiles en Cuba; el austriaco Kurt Waldheim (enero de 1972 a diciembre de 1981), en Oriente Medio; el peruano Javier Pérez de Cuéllar (enero de 1982 a diciembre de 1991), al crear una dependencia encargada de recopilar y analizar información que lo ayudara a poner sobre aviso al Consejo de Seguridad acerca de situaciones que pudieran poner en peligro o quebrantar la paz y la seguridad internacionales [1]; o Boutros Boutros-Ghali (enero de 1992 a diciembre de 1996).

Durante el mandato de este diplomático egipcio se creó el Departamento de Asuntos Políticos y de Consolidación de la Paz [DAPCP] – (…) sin duda de las entidades menos conocidas de la Organización de las Naciones Unidas y sin embargo desempeña un papel fundamental en los esfuerzos de la Organización para prevenir y resolver conflictos en todo el mundo [2]- y, sobre todo, la Asamblea General de la ONU aprobó la Resolución “Un programa de paz: diplomacia preventiva y cuestiones conexas” [A/RES/47/120A, de 18 de diciembre de 1992], reconociendo que la aplicación oportuna de la diplomacia preventiva es el medio mas sensato y eficiente para reducir las tensiones antes de que desemboquen en un conflicto; y que la diplomacia preventiva puede exigir medidas tales come el fortalecimiento de la confianza, la creación de un mecanismo de alerta temprana, la investigación de los hechos, y otras medidas en las que se combinen apropiadamente las consultas con los Estados Miembros, la discreción, la confidencialidad, la objetividad y la transparencia. Por último, se pidieron los recursos adecuados para apoyar las actividades de las Naciones Unidas en materia de diplomacia preventiva y se puso de relieve el importante papel que le corresponde a la Asamblea General en la diplomacia preventiva, juntamente con el Consejo de Seguridad y el Secretario General.

Para el analista Joel Djibom, aquella diplomacia preventiva que floreció en la búsqueda de un paradigma alternativo de seguridad con el fin de la Guerra Fría (…) ha evolucionado para abordar los problemas internacionales actuales; configurándose como una política proactiva más que reactiva diseñada para lograr la paz y la seguridad internacionales. La diplomacia preventiva se parece a la práctica diplomática tradicional y utiliza un repertorio similar de herramientas políticas y de gestión de conflictos mediante negociaciones oficiales (…), mediación de conflictos, asistencia humanitaria para el desarrollo sostenible y medidas de alerta temprana, fomento de la confianza y despliegue preventivo. En su opinión, la pregunta no es si involucrarse o no, sino cuándo y cómo [3].

Por último, retomando la definición más amplia del DPEJ, (…) es necesario mencionar que la Diplomacia Preventiva no solo puede ser realizada por la ONU, sino que existen maneras alternas para enmarcar este proceso. Por esto, la especialista en negociación Diana Chigas plantea tres vías de los intermediarios que participan en la mediación y resolución de conflictos de manera preventiva, también conocidos como Tracks de la Diplomacia. La primera vía, o Track I, es la que se da a nivel gubernamental y oficial –lo que realiza Naciones Unidas-, la vía más utilizada. La segunda, o Track II, se refiere a la intervención de organizaciones no oficiales con los actores del conflicto, es decir, aquellas que dada su experiencia e imparcialidad podrían influenciar de forma positiva en el proceso de resolución del conflicto. Y por último, la tercera vía, Track III, es la intermediación de actores no oficiales con otras partes de la sociedad, para construir y fortalecer las estructuras de las comunidades con el fin de consolidar la paz [4]. 

En la Unión Europea es un concepto habitual en los documentos preparatorios; por ejemplo, en la Recomendación del Parlamento Europeo, de 15 de marzo de 2023, la eurocámara concibe la diplomacia preventiva de la Unión como herramienta de política exterior proactiva para prevenir conflictos con y entre terceros países y limitar las consecuencias cuando estallan conflictos.

Citas: [1] RAMCHARAN, B. G. “La diplomacia preventiva en las Naciones Unidas” (*). [2] COOK, D. “El Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas. Un trabajo discreto y efectivo”. En: AA.VV. Diplomacia preventiva. Recuperando el Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas. Bogotá: Centro de Información de las Naciones Unidas (CINU) para Colombia, Ecuador y Venezuela, 2012, p. 33. [3] DJIBOM, J. An Analysis of Hammarskjöld's Theory of Preventive Diplomacy. Nueva York: Peace operantions Training Institute, 2008, pp. 42 y 43. [4] AA.VV. Diplomacia preventiva. Recuperando el Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas. Bogotá: Centro de Información de las Naciones Unidas (CINU) para Colombia, Ecuador y Venezuela, 2012, p. 43.