Los límites de la potestad reglamentaria y las clases de reglamentos

El Art. 97 de la Constitución Española de 1978 dispone que: El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. A continuación, en el mismo Título IV de nuestra ley fundamental, el Art. 106.1 CE establece que: Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Ese control lo efectúan Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo [que] conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación [Art. 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA)].

Con este marco normativo, una reiterada jurisprudencia ha interpretado que El reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene un valor subordinado a la Ley a la que complementa. Por ser el reglamento norma jurídica de colaboración, debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley, y aquellas otras normas secundarias pero necesarias para la puesta en práctica de la ley: los reglamentos. Por medio de la potestad reglamentaria, la Administración participa en la elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma emanada de la Administración (el reglamento) queda integrada en aquél. Pero la potestad reglamentaria no es incondicionada, sino que está sometida a la Constitución y a las leyes (Art. 97 CE). Por el sometimiento del reglamento al bloque de la legalidad, es controlable por la jurisdicción contencioso-administrativa (Art. 106.1 CE y Art. 1º LJCA), a la que corresponde –cuando el reglamento es objeto de impugnación– determinar su validez o su ilegalidad. Teniendo en cuenta que nuestro derecho positivo sanciona con la nulidad de pleno derecho a los reglamentos ilegales (…) y que la sentencia que declare ilegal un reglamento tiene eficacia erga omnes (…), adquiere relevancia máxima la labor de los Tribunales cuando conocen de los recursos directos contra los reglamentos.

El recurso directo contra disposiciones reglamentarias es un medio enérgico de control jurisdiccional que mira, fundamentalmente, al interés de la Ley. La relevancia de la labor de los Tribunales, obliga a éstos a tener que poner el reglamento cuya validez se cuestione en relación con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico positivo (…), con los principios generales del Derecho y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que ésta complementa el ordenamiento jurídico (Art. 1.6 CC), en aras del principio de seguridad jurídica proclamado en el Art. 9.3 de la Constitución. Ello es así porque el reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la Ley que sean imprecisos. Así, pues, el reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico en los términos dichos [entre otras: STS 4240/2010, de 20 de julio (ECLI:ES:TS:2010:4240)].

Este criterio lo encontramos en numerosas resoluciones judiciales españolas; por ejemplo, en la sentencia 19370/1993, de 18 de marzo, del Tribunal Supremo (ECLI:ES:TS:1993:19370) pero, además, en su primer fundamento de derecho especifica la clasificación reglamentaria al distinguir entre reglamento ejecutivo (secundum legem), reglamento independiente (praeter legem o extra legem), y, en su caso, reglamento de necesidad (contra legem).

1. Reglamento ejecutivo: siempre en forma acorde con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, el reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que estén simplemente enunciadas en la misma y puede aclarar preceptos de ella que sean imprecisos, de suerte que puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley [STS 4952/2014, de 27 de noviembre (ECLI:ES:TS:2014:4952)].
2. Reglamento independiente: Así en la STS de 30 de marzo de 1992 dijimos que "dentro de la tipología de los reglamentos, la doctrina y la jurisprudencia (…) reconoce los reglamentos independientes. El concepto de los reglamentos independientes y su engarce con la Ley, ha sido una de las cuestiones –y sigue siéndolo– latentes necesitada de clarificación (…). Hoy, no debe haber inconveniente en definir el reglamento independiente como aquel que sea consecuencia de la potestad originaria (o derivada directamente de la Constitución) y que permita, por ello, llenar el vacío legal que en un momento determinado pueda aparecer [STS 7245/2005, de 20 de octubre (ECLI:ES:TS:2005:7245)].
3. Reglamento de necesidad: como norma excepcional legitimada mientras se da la situación a la que sirve [STSJ M 12644/2015, de 14 de octubre (ECLI:ES:TSJM:2015:12644)]. La Administración acuerda así hacer frente a una situación extraordinaria de excepcional gravedad y urgencia. Como tal reglamento de necesidad es de carácter excepcional y distinto de los reglamentos ejecutivos y por tiempo determinado, adoptado, no en desarrollo de una Ley, sino en uso de las facultades que la Ley concede al Gobierno para hacer frente a la situación [STSJ CV 4684/2011, de 29 de junio (ECLI:ES:TSJCV:2011:4684)].