Los tratados de fiscalización internacional de drogas

Las drogas, los estupefacientes y las sustancias psicotrópicas forman parte de la historia de la Humanidad desde la más remota antigüedad en todas las culturas del mundo; a veces se empleaban para trascender y comunicarse con su panteón de divinidades o sus ancestros y otras para buscar un estado de meditación que les ayudara a resolver un conflicto, evadirse de su entorno o, sencillamente, disfrutar. En el Antiguo Egipto, por ejemplo, los jugos de cáñamo y amapola formaban parte de sus recetas farmacológicas, como atestigua el «Papiro Ebers» [un tratado médico fechado hacia el 1550 a.C.]; en la India más ancestral, los antiguos Vedas -los libros sagrados en los que se funda su tradición religiosa- incluían rituales con cáñamo; e incluso Ulises, el célebre personaje de «La Odisea» -el poema épico griego que Homero escribió en el siglo VIII a.C. para narrar las adversidades del héroe Ulises [Odiseo] de regreso a su hogar en Ítaca tras combatir en la Guerra de Troya- se refiere en los cantos IX y X a cómo la maga Circe los llamó [a los compañeros de Ulises] y siguiéronla todos imprudentemente (…) los hizo sentar en sillas y sillones, confeccionó un potaje de queso, harina y miel fresca con vino de Pramnio, y echó en él drogas perniciosas [maléficos brebajes] para que los míos olvidaran por entero la tierra patria.

Desde el punto de vista del Derecho Internacional, el consumo de estupefacientes alcanzó su primera relevancia jurídica a mediados del siglo XIX en China, cuando el contrabando de opio motivó el estallido de un conflicto armado entre este país y Gran Bretaña. En 1839, Pekín prohibió el comercio de opio e incautó más de 1.000 toneladas que lanzó al mar en Cantón; mientras Londres continuaba fomentando su consumo desde la India Británica, en principio, con fines medicinales. Las «Guerras del Opio» se desarrollaron en dos fases: entre 1839 y 1842 –concluyendo con la derrota china que debió “tolerar” el comercio de esta sustancia y firmar el infame Tratado de Nankín, por el que cedió Hong Kong a Gran Bretaña– y de 1856 a 1860. Con el cambio de siglo, el incremento del consumo de opiáceos en China hizo necesario convocar la I Conferencia Internacional sobre Drogas, en Shanghái, en 1909, donde se formuló el principio de limitar el comercio de las drogas perjudiciales, autorizándolo tan solo con fines médicos.

A partir de ese momento, aunque hubo algunos tratados que, de forma colateral, también se ocuparon del control de la producción y la distribución de sustancias psicoactivas -por ejemplo, la Ley General de Bruselas de 2 de julio de 1890 [Brussels Conference Act of 1890]- el primer acuerdo internacional que se firmó para controlar el tráfico de drogas, deseando dar un paso más en el camino trazado por la Comisión internacional de Shanghai de 1909, como afirma en su preámbulo, fue la pionera Convención Internacional del Opio, firmada en La Haya (Países Bajos), el 23 de enero de 1912, para perseguir la supresión progresiva del abuso del opio, de la morfina, y de la cocaína, así como de las drogas preparadas o derivadas de estas sustancias, que dan lugar o pueden darlo a abusos análogos. Al finalizar la I Guerra Mundial, aquella Convención había sido ratificada por más de 60 Estados al incorporarse en el Art. 295 del «Tratado de Versalles». Estuvo en vigor hasta 1961, como veremos a continuación.

Durante la época de la Sociedad de Naciones, en un primer momento se adoptaron el Acuerdo concerniente a la fabricación, el comercio interior y el uso de opio preparado, firmado en Ginebra (Suiza) el 11 de febrero de 1925 y el Acuerdo para la supresión del hábito de fumar opio en el Lejano Oriente, firmado en Bangkok (entonces Siam; hoy en día, Tailandia) el 27 de noviembre de 1931; pero, como el Art. 23 del mencionado Tratado de Paz versallesco le confirió a esta organización la vigilancia general de la ejecución de los acuerdos relativos (…) al tráfico de opio y otras drogas peligrosas, en una segunda fase se aprobaron la Convención Internacional del Opio, firmada en Ginebra el 19 de febrero de 1925; y la Convención para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de estupefacientes [también en su sede ginebrina, el 13 de julio de 1931] con las que se establecieron, respectivamente, el Comité Central Permanente de Estupefacientes y el Órgano de Fiscalización de Estupefacientes que, en 1961, se fusionaron en la actual Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE). Como sabemos, el estallido de la II Guerra Mundial puso fin a su labor codificadora y a la propia organización universal.

Hasta que la ONU adoptó los actuales tratados de fiscalización internacional de drogas, el antiguo marco legal se modificó, básicamente, gracias a tres protocolos:

1. Protocolo firmado en Lake Success (Nueva York) el 11 de diciembre de 1946, que modificó los Acuerdos, Convenciones y Protocolos sobre estupefacientes concertados en La Haya el 23 de enero de 1912; Ginebra, 11 de febrero de 1925, 19 de febrero de 1925 y 13 de julio de 1931; Bangkok, 27 de noviembre de 1931 y, de nuevo, en Ginebra el 26 de junio de 1936 (es decir, modificó todos los instrumentos jurídicos previos);
2. Protocolo firmado en París el 19 de noviembre de 1948, que sometió a fiscalización internacional ciertas drogas no comprendidas en la Convención del 13 de julio de 1931 para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de estupefacientes, modificada por el Protocolo firmado en Lake Success en 1946 (amplió las drogas fiscalizadas); y
3. Protocolo para limitar y reglamentar el cultivo de la adormidera y la producción, el comercio internacional, el comercio al por mayor y el uso del opio, firmado en Nueva York el 23 de junio de 1953.

Así llegamos a la ONU. En el ámbito de las Naciones Unidas, bajo la denominación de tratados de fiscalización internacional de drogas se engloban tres instrumentos jurídicos: La Convención Única sobre Estupefacientes hecha en Nueva York el 30 de marzo de 1961 y enmendada por el Protocolo de 25 de marzo de 1972; el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas hecho en Viena el 21 de febrero de 1971; y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas hecha también en la capital austriaca el 20 de diciembre de 1988.

A grandes rasgos, puede afirmarse que estos tratados se basan en tres ideas fundamentales: a) El uso médico de los estupefacientes es indispensable para mitigar el dolor, por lo que deben adoptarse las medidas necesarias para garantizar su disponibilidad; b) La toxicomanía constituye un mal grave para el individuo y entraña un peligro social y económico para la humanidad que se debe prevenir y combatir. Exige una acción universal; y c) Hay que suprimir su tráfico ilícito porque es una actividad delictiva internacional que genera considerables rendimientos y socava las economías lícitas. Las desarrollamos brevemente:

1. La Convención única de 1961 sobre estupefacientes (CUE), enmendada por el Protocolo de 1972: abrogó [es decir, dejó sin efecto jurídico la totalidad de una disposición legal (DPEJ)] y sustituyó a todos los instrumentos jurídicos internacionales anteriores sobre estupefacientes (Art. 44); dio una definición abierta de ellos como cualquiera de las sustancias de las Listas I y II, naturales o sintéticas (Art. 1.1.j). En cuanto a la obligación de los Estados, limitó exclusivamente la producción, fabricación, exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos. Disposiciones penales: cada Estado se obliga a adoptar las medidas necesarias para que el cultivo y la producción, fabricación, extracción, preparación, posesión, ofertas en general, ofertas de venta, distribución, compra, venta, despacho de cualquier concepto, corretaje, expedición, expedición en tránsito, transporte, importación y exportación de estupefacientes (…) se consideren como delitos si se cometen intencionalmente y que los delitos graves sean castigados en forma adecuada, especialmente con penas de prisión u otras penas de privación de libertad (Art. 36). Asignó las funciones de fiscalización a la Comisión de Estupefacientes [órgano que modifica las «listas» de acuerdo con las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS)] y a la JIFE [la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes: trece miembros que, en cooperación con los gobiernos y con sujeción a las disposiciones de la presente Convención, tratará de limitar el cultivo, la producción, la fabricación y el uso de estupefacientes a la cantidad adecuada necesaria para fines médicos y científicos (Art. 9.4); sin poder coercitivo].
2. Convenio sobre sustancias sicotrópicas de 1971 (CSS): mismas preocupaciones que la CUE 1961 en cuanto a que debe protegerse la salud física y moral de la Humanidad, limitar el uso de estas sustancias a los fines médicos y científicos y prevenir y combatir su tráfico ilícito con un ámbito universal. De nuevo, definición abierta de “sustancia sicotrópica” (Art. 1.e) remitiéndose a un listado anexo. Hizo especial hincapié en las recetas médicas para prescribir estas sustancias y, teniendo en cuenta sus sistemas constitucional, legal y administrativo, cada Estado debe cooperar con los demás.
3. Convención contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, de 1988: se centró en la grave amenaza que supone la tendencia creciente de la producción, la demanda y el tráfico ilícitos de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, al menoscabar las bases económicas, culturales y políticas de la sociedad. Se remite a las listas CUE y CSS. Comenzó a controlar otras sustancias, como los precursores, productos químicos y disolventes, que se utilizan en la fabricación de estupefacientes y sustancias sicotrópicas; y equipos y materiales. Reforzó el decomiso, la extradición y asistencia judicial recíproca. Otros aspectos destacables: dispuso que los Estados adoptarán medidas adecuadas para evitar el cultivo ilícito de las plantas que contengan estupefacientes o sustancias sicotrópicas pero respetando los Derechos Humanos en cuanto a su uso tradicional lícito (Art. 14.2); asimismo, prestó especial atención a los medios de transporte utilizados para cometer los delitos que enumera en el Art. 3; al tráfico ilícito por el mar, la utilización de los servicios postales y a la documentación y etiquetaje de las exportaciones. Controversias: los tres tratados se remiten a la Corte Internacional de Justicia.

NB: como curiosidad, la resolución E del Anexo I del Acta Final de la Conferencia Diplomática de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas sobre el establecimiento de una Corte Penal Internacional [Roma, 17 de julio de 1998], literalmente, deploró que no se haya podido llegar a un acuerdo sobre una definición generalmente aceptable de los (…) crímenes relacionados con drogas para que quedaran comprendidos en la competencia de la Corte.