Las consecuencias jurídicas de que una roca no sea una isla

El régimen de las islas se regula en el Art. 121 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que se hizo en Montego Bay (Jamaica), el 10 de diciembre de 1982; según este precepto: 1. Una isla es una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar. 2. Salvo lo dispuesto en el párrafo 3, el mar territorial, la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental de una isla serán determinados de conformidad con las disposiciones de esta Convención aplicables a otras extensiones terrestres. 3. Las rocas no aptas para mantener habitación humana o vida económica propia no tendrán zona económica exclusiva ni plataforma continental. En la práctica, esto significa que el Estado que tenga la soberanía sobre una isla podrá establecer una zona económica exclusiva (ZEE) en torno a ella que no se extenderá más allá de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial (Art. 57); sobre la que no solo tendrá la jurisdicción sino los derechos de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales (Art. 56).

En este punto, la Corte Internacional de Justicia señaló en 2001 que les îles, quelles que soient leurs dimensions, jouissent à cet égard du même statut, et par conséquent engendrent les mêmes droits en mer que les autres territoires possédant la qualité de terre ferme (las islas, cualquiera que sean sus dimensiones, disfrutan del mismo estatuto y, en consecuencia, generan los mismos derechos en el mar que los demás territorios que posean la cualidad de tierra firme) [1]; es decir, que mientras una isla sea isla, no importa si su tamaño es pequeño (Alborán) o grande (Irlanda). En cambio, si se trata tan solo de una roca, el Estado no podrá establecer la mencionada ZEE y sus 200 millas se verán reducidas hasta un máximo de 12 millas, las correspondientes a la anchura del mar territorial (Art. 3). 

Este marco jurídico internacional ha ocasionado numerosos conflictos diplomáticos; por ejemplo, el que aún se mantiene entre Portugal y España por las islas Salvajes, situadas entre Canarias y Madeira, que el Gobierno de Lisboa considera que son “islas” para establecer una zona económica exclusiva de 200 millas; mientras que las autoridades de Madrid tan solo las califican como “rocas” y, por ende, con derecho a las 12 millas de su mar territorial. Otra controversia que también ocurre en el Océano Atlántico es la del promontorio volcánico de Rockall –en la imagen– enclavado a unos 400 km de las costas irlandesa y escocesa, bajo soberanía británica desde mediados del siglo XX. Londres reclamó crear una ZEE a la que se han opuesto los gobiernos de Irlanda, Islandia y Dinamarca porque aquel peñasco es inhabitable e inviable económicamente.

Pero, sin duda, el caso más célebre de los últimos años ha sido el de las islas Spratly, en el Mar del Sur de China, que ha sido objeto de una reciente decisión de la Corte Permanente de Arbitraje. En sus parágrafos 475 a 553, la Corte arbitral de La Haya ha interpretado el Art. 121 de la Convención, palabra por palabra, semánticamente, y teniendo en cuenta sus precedentes históricos, para concluir que la clasificación de una “roca” como tal, de acuerdo con la redacción del Art. 121.3, no se basa en sus características geológicas o geomorfológicas sino en su inhabitabilidad (si una comunidad estable de personas puede considerarla su hogar) y en su vida económica propia (que no sea totalmente dependiente de los recursos externos), por lo cual concluyó que las Spratly no pueden considerarse “islas” –como pretendía China– sino “rocas” –criterio de Filipinas– y, por lo tanto, Pekín no tendría derecho a crear allí una zona económica exclusiva.

Citas: [1] Caso Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain (Qatar v. Bahrain), de 16 de marzo de 2001 (§ 185). [2] Caso nº 2013-19, The Republic of Philippines v. The People's Republic of China, de 12 de julio de 2016.

¿De quién es el escaño: del diputado que ha sido elegido o del partido por el que se presentó a las elecciones?

En España, la categórica respuesta a esa pregunta se encuentra en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional; por ejemplo, la sentencia 5/1983, de 4 de febrero, parte del derecho proclamado en el Art. 23.1 de la Constitución de 1978: Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. Este precepto –según nuestro órgano de garantías– consagra el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas, lo que evidencia a nuestro juicio que los representantes dan efectividad al derecho de los ciudadanos a participar –y no de ninguna organización como el partido político– y que la permanencia de los representantes depende de la voluntad de los electores que la expresan a través de elecciones periódicas, como es propio de un Estado democrático de derecho, y no de la voluntad del partido político. En definitiva, y sin perjuicio de las incompatibilidades que pueda regular la Ley, el cese en el cargo público representativo al que se accede en virtud del sufragio no puede depender de una voluntad ajena a la de los electores, y eventualmente a la del elegido.

Los partidos políticos, tal y como establece el Art. 6 de la Constitución, ejercen funciones de trascendental importancia en el Estado actual, en cuanto expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Pero, sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que el derecho a participar corresponde a los ciudadanos, y no a los partidos, que los representantes elegidos lo son de los ciudadanos y no de los partidos, y que la permanencia en el cargo no puede depender de la voluntad de los partidos sino de la expresada por los electores a través del sufragio expresado en elecciones periódicas.

Norman Rockwell | ¿A cuál de ellos? (1944)

Ese mismo año, otra resolución del Tribunal Constitucional –la sentencia 10/1983, de 21 de febrero– redundó en la misma cuestión al afirmar que: El extremo que debe ser analizado es el de si (…) cabe considerar constitucionalmente legítima una organización de la representación en la que los representantes pueden ser privados de su función por una decisión que no emana de los propios electores. Al otorgar al partido la facultad de privar al representante de su condición cuando lo expulsa de su propio seno (…) el precepto infringe sin embargo, de manera absolutamente frontal, el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de representantes. Una vez elegidos, los representantes no lo son de quienes los votaron, sino de todo el cuerpo electoral, y titulares, por tanto, de una función pública a la que no pueden poner término decisiones de entidades que no son órganos del Estado, en el sentido más amplio del término. Pero aunque se entendiera, violentando el ordenamiento, que representaban sólo la voluntad de sus propios electores y que éstos quisieron otorgar su representación a todos y cada uno de los integrantes de la lista propuesta, de tal modo que la sustitución operaría siempre en favor de personas a quien también los votantes de la lista desearon conceder su representación, seguiría siendo cierto que ésta implica la necesidad de que fueran personas concretas las elegidas y que lo fueron para el desempeño de una función que exige que la libre voluntad del representante y por ende su permanencia en el cargo no quede subordinada a ningún poder que no emane también de la voluntad popular.

Las constituciones de Guinea Ecuatorial

Hace cuarenta y ocho años, tal día como hoy, este país obtuvo su independencia de España. Justo Bolekia –un catedrático guineoecuatoriano (gentilicio que él prefiere en lugar del habitual ecuatoguineano)– ha señalado al respecto que: Para el ciudadano español un poco entrado en años, el referente básico de los países negroafricanos es la Guinea Española, exótico y lejano país de los antiguos territorios españoles del Golfo de Guinea (…) pero a pesar de haber sido una colonia española (…), la actual Guinea Ecuatorial no forma parte de la memoria colectiva de los españoles, sean o no jóvenes. Y muchas veces se le ignora o se le omite cuando se habla del conjunto de países que tienen el español como lengua oficial [1].

De hecho, se habla con naturalidad de Hispanoamérica, pero no de Hispanoáfrica para referirnos a los territorios que ya habitaban diversos pueblos autóctonos (Bubi, Ndowe, Ámbö y Fang) antes de que fuesen conquistados por los navegantes João de Santarém [castellanizado como Juan de Santarem], Pêro Escobar [Pedro Escobar] y Fernão do Pó [Fernando Póo], para la Corona de Portugal, en 1472. Lisboa colonizó aquellas tierras durante más de tres siglos hasta que se las cedió al gobierno de Madrid por el Tratado del Pardo, de 11 de marzo de 1778, suscrito por los dos soberanos ibéricos –María I de Portugal y Carlos III de España– con el fin de dirimir los conflictos limítrofes existentes entre ambas naciones. El monarca Borbón aceptó el dominio luso en Brasil y, a cambio, recibió esta porción de África que, al final, logró su independencia el 12 de octubre de 1968. Desde entonces, el legado constitucional de esta nación ha estado formado por las siguientes leyes fundamentales:

1. Constitución de 22 de junio de 1968: fue el resultado de la Conferencia Constitucional que se celebró en Madrid, del 30 de octubre al 15 de noviembre de 1967. Su preámbulo expuso que El pueblo de Guinea Ecuatorial, en uso del derecho de autodeterminación, consciente de su responsabilidad en la Historia, decidido a crear un Estado de Derecho en que las libertades individuales y colectivas gocen de una garantía y eficacia reales, resuelto a incorporarse a la comunidad de Estados independientes y a la Organización de las Naciones Unidas, y a mantener estrecha solidaridad con los pueblos africanos, de acuerdo con los principios de la Carta de la Organización de la Unidad Africana. La llamada “Constitución de la independencia” enumeró, brevemente, los derechos y libertades de la persona humana, recogidos en la Declaración Universal de Derechos del Hombre, en el Art. 3; dispuso que el Presidente fuera elegido por sufragio universal, directo y secreto, en Colegio Nacional único (Art. 9) y que hubiera un Vicepresidente [un Ministro nombrado por el Presidente entre los naturales de provincia distinta de aquella de la que él proceda (Art. 14)]; estableció una Asamblea de la República compuesta por 35 Diputados (Art. 16) y un Consejo de la República (Arts. 41 y 42) con dos grandes funciones: resolver, dictaminar e informar sobre cuestiones de competencia, legalidad o constitucionalidad; y asesorar. En los cinco años que transcurrieron hasta la aprobación del siguiente texto constitucional, numerosos artículos de la ley fundamental de 1968 –la Constitución prefabricada por España, según el presidente Macías Nguema– fueron derogados por el decreto 115, de 7 de mayo de 1971, para que él asumiera todos los Poderes directos del Gobierno e instituciones de la República de Guinea Ecuatorial; y por la Ley Constitucional nº 1, de 14 de julio de 1972.
2. Constitución de 10 de julio de 1973: tras derogar íntegramente el articulado de 1968 que subsistió a las reformas de 1971 y 1972, la simple lectura de su preámbulo reflejó con claridad el régimen nguemista: (…) Los colonialistas impusieron al país una Constitución que no respondía a sus necesidades reales, con el propósito de garantizar sus intereses egoístas y frenar la marcha del Estado guineano por la senda de una genuina revolución democrática y popular, pero el pueblo se ha levantado y bajo la dirección de su gran Guía, el Presidente Francisco Macías Nguema Biyogo, se esfuerza tenazmente en edificar las nuevas estructuras económicas y sociales del país para salir del lamentable estado de atraso en que lo había sumido el colonialismo. Todo el poder de la República –como afirmaban los Arts. 3 y 4– pertenecía al pueblo y se ejercía a través del PUNT (Partido Único Nacional de Trabajadores) orientado en torno a su Presidente y su Gobierno, en un destino histórico común. Sin pluralismo político, el Art. 50 [Presidencia Vitalicia de la República, don Francisco Macías Nguema Biyogo] suspendió la aplicación del Art. 42 del mismo texto en el que se preveía su elección mediante sufragio cada cinco años. El 3 de agosto de 1979, el Golpe de la Libertad –según sus partidarios– suspendió la aplicación de esta Constitución para poner fin al régimen dictatorial del Presidente Macías Nguema Biyogo [fusilado por un pelotón de militares el 29 de septiembre], que ha sumido al País bajo un estado de total anarquía, terror, asesinatos, mala administración, miseria; con la violación sistemática y persistente de los derechos fundamentales del ciudadano guineano y extranjero; accediendo al poder su sobrino, Teodoro Obiang Nguema. Hasta que se aprobó la siguiente Constitución, el país reinstauró el ordenamiento jurídico previo a la independencia, mediante el Decreto-ley 4/1980, de 3 de abril, por el que se declararon de aplicación subsidiaria en la República de Guinea Ecuatorial las leyes penales, civiles, mercantiles, administrativas, laborales y militares que regían hasta el 12 de octubre de 1.968.
3. Ley Fundamental de Guinea Ecuatorial de 7 de septiembre de 1982 [o “Carta Magna de Aconibe”]: fue promulgada por el Decreto 65/1982, tras ser aprobada por más del 95% de los votos emitidos en el referéndum que se celebró el 15 de agosto de aquel año; y se reformó en diversas ocasiones: en 1991 para reconocer el pluralismo político; en 1995, se introdujo un Tribunal Constitucional y se independizó al poder judicial de los otros dos poderes (ejecutivo y legislativo); en 1998, para incorporar el francés como segunda lengua oficial y facilitar la interrelación con los demás países [de su entorno, en referencia a la Organización Internacional de la Francofonía]; y en 2003, para incrementar el número de escaños de la Cámara de los Representantes del Pueblo (de 80 a 100). El nombre coloquial de Carta Magna de Aconibe se debe a que el texto se redactó en esta ciudad de la provincia de Wele-Nzas, en el Sudeste de la parte continental.
4. Ley Fundamental de Guinea Ecuatorial de 2011: el nuevo texto de la Constitución ecuatoguineana se aprobó en referéndum el 23 de noviembre de 2011 y se promulgó oficialmente el 16 de febrero de 2012; se trata de una nueva modificación que parte del texto reformado en 1991 para introducir nuevas instituciones y órganos constitucionales con la finalidad de reforzar la democracia ecuatoguineana [2]. Enumera los derechos y libertades de los ciudadanos en el Art. 13; reconoce que los partidos políticos constituyen la expresión del pluralismo político y de la democracia; concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular, como instrumentos fundamentales para la participación política pero prohibiendo aquéllos que tengan por base la tribu, etnia, región, distrito, municipio, provincia, sexo, religión, condición social ni profesional u oficio (Art. 9.2); y según el Art. 32, El Estado ejerce sus funciones a través del Presidente de la República, el VicePresidente de la República, el Consejo de Ministros, la Cámara de los Diputados, el Senado, el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Consejo Superior del Poder Judicial, el Consejo de la República, el Consejo Nacional para el Desarrollo Económico y Social, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo. Se introdujo el sistema bicameral (el Art. 85 prevé la existencia de senadores natos), se conformó el Tribunal de Cuentas para ejercer la función pública del control fiscal (Art. 115) y se creó un alto comisionado de la Cámara de los Diputados y del Senado, designado por éstas para la defensa de los derechos de los ciudadanos comprendidos en esta Ley Fundamental (Art. 122). Como se adoptó en la ciudad de San Antonio de Palé (capital de la isla de Annobón), suele recibir también ese nombre: Carta Magna de San Antonio de Palé.

Citas: [1] BOLEKIA BOLEKÁ, J. Aproximación a la historia de Guinea Ecuatorial. Salamanca: Amarú, 2003, pp. 10 y 11. [2] TOMO, S. El Derecho Constitucional de la República de Guinea Ecuatorial. On line.

Organizaciones Internacionales (XI): el Movimiento de Países No Alineados

La propuesta de crear el MNOAL [en inglés: Non-Aligned Movement (NAM)] surgió durante la denominada Conferencia de Bandung que se celebró del 18 al 24 de abril de 1955. Los Primeros Ministros de Birmania (actual Myanmar), Ceilán (Sri Lanka), India, Indonesia y Pakistán invitaron a los líderes políticos de otras naciones asiáticas y africanas que acaban de lograr la independencia de sus antiguas metrópolis y, al final, veintinueve Jefes de Estado acudieron a esta ciudad indonesia para identificar y evaluar los problemas mundiales del momento y establecer un camino hacia la coexistencia pacífica y el respeto mutuo entre todas las naciones, al margen de las dos grandes potencias de la Guerra Fría (Estados Unidos y la Unión Soviética). Seis años más tarde, el Movimiento celebró su reunión preparatoria en El Cairo (Egipto), del 5 al 12 de junio de 1961 y decidió que –a diferencia de lo que sucede con la mayoría de las organizaciones internacionales– probablemente serviría mejor a sus intereses si desempeñaba sus funciones sin un estatuto formal ni un secretariado permanente; convocando su I Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, en Belgrado (por aquel entonces, Yugoslavia; hoy en día, Serbia) del 1 al 6 de septiembre de 1961.

Bajo el impulso de Josip Broz Tito (Yugoslavia), Gamal Abdel Nasser (Egipto), Jawaharlal Nehru (India) o Ahmed Sukarno (Indonesia), los países no alineados se enfocaron en el apoyo a la autodeterminación, la oposición al apartheid, la no-adhesión a pactos multilaterales militares, la lucha contra el imperialismo en todas sus formas y manifestaciones, el desarme, la no-injerencia en los asuntos internos de los Estados, el fortalecimiento de la ONU, la democratización de las relaciones internacionales, el desarrollo socioeconómico y la reestructuración del sistema económico internacional.

Teniendo como referencia el espíritu de la Conferencia de Bandung, las relaciones internacionales de los integrantes del MNOAL se basan en diez fines y objetivos rectores: 1) Respeto por los derechos fundamentales del hombre y para los fines y principios de la Carta de las Naciones Unidas. 2) Respeto de la soberanía y la integridad territorial de todas las naciones. 3) Reconocimiento de la igualdad de todas las razas y de todas las naciones, grandes y pequeñas. 4) Abstención de intervenciones o interferencia en los asuntos internos de otros países. 5) Respeto al derecho de toda nación a defenderse por sí sola o en colaboración con otros Estados, en conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. 6) Abstención de participar en acuerdos de defensa colectiva con vista a favorecer los intereses particulares de una de las grandes potencias. Abstención por parte de cualquier país a ejercitar presión sobre otros países. 7) Abstención de actos o de amenaza de agresión y del uso de la fuerza en los cotejos de la integridad territorial o de independencia política de cualquier país. 8) Composición de todas las vertientes internacionales con medios pacíficos, como tratados, conciliaciones, arbitraje o composición judicial, así como también con otros medios pacíficos, según la libre selección de las partes en conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. 9) Promoción del interés y de la cooperación recíproca. Y 10) Respeto por la justicia y las obligaciones internacionales.

Al carecer de un Estatuto, Carta o Constitución formal, esta organización funciona –como se ha reconocido en la 17ª Cumbre que tuvo lugar en septiembre de 2016 en Isla Margarita (Venezuela)– a partir de un estilo de administración que pretende ser único, no jerárquico, rotativo y participativo, que permite a todos los Estados miembros –sin ningún tipo de diferenciación o discriminación– participar en la toma de decisiones globales y en la política mundial. El Movimiento ha desarrollado un cuerpo de principios, conceptos, programas y acuerdos en materia de metodología que constituyen la guía o base para su funcionamiento y representan un consenso entre sus países miembros. Están contenidos en declaraciones, programas de acción, resoluciones, comunicados, informes y otros textos adoptados en conferencia cumbres o ministeriales.

En la actualidad, el Movimiento está integrado por 120 Estados miembros (en azul oscuro), 17 Estados observadores (azul claro) y 10 organizaciones observadoras. Desde un punto de vista organizativo, su estructura se compone de: una Presidencia [el país anfitrión de una cumbre ocupa la Presidencia del Movimiento, de forma automática, durante un periodo de tres años, hasta la realización de la próxima cumbre, asumiendo la responsabilidad de coordinar todas las actividades del foro]; un Buró de Coordinación [que se estableció en la cumbre de Argel (Argelia) de 1973, a nivel ministerial, para preparar las cumbres y reuniones ministeriales]; los Grupos de trabajo, de contacto, especiales y Comités Permanentes; los Grupo de Países No Alineados en el Consejo de Seguridad (Caucus) y el Comité Conjunto de Coordinación (JCC). Todas las decisiones son adoptadas por consenso, mecanismo destinado a fortalecer la solidaridad y unidad del MNOAL. El consenso en el Movimiento presupone el respeto a puntos de vistas diferentes y, si bien significa acuerdo por parte de una mayoría considerable de sus integrantes, no exige ni implica unanimidad. Si un país está en desacuerdo, puede registrar sus reservas.

NB: El Grupo de Visegrado o V4 es otro buen ejemplo de organización internacional que no se ha institucionalizado firmando ningún tratado que le dé un marco legal; asimismo, la OSCE tampoco es una verdadera "organización internacional" de iure.

La penalización del aborto en las leyes de Mesopotamia

Como ya tuvimos ocasión de comentar al hablar sobre la Ley del Talión (ojo por ojo, diente por diente), hace más de 5.000 años, al sur de Mesopotamia –en las riberas de los ríos Tigris y Éufrates, en el actual Iraq– los sumerios establecieron las primeras ciudades de la Historia e inventaron la escritura. De la unión de esos dos grandes acontecimientos también surgieron los primeros textos legales: las siete colecciones de las Leyes de Ur-Namma y de Lipit-Ishtar (escritas en sumerio); las de Eshnunna, Hammurabi, Asirias y Neobabilónicas (en acadio) y las hititas (escritas en dicha lengua). La estructura de todas ellas era muy similar: comenzaban con un prólogo donde el rey describía ampliamente sus cualidades, justificando que –por ese motivo– los dioses le habían dictado aquellas normas; y a continuación enumeraba numerosos casos concretos de homicidios, ofensas, robos, delitos sexuales, herencias, alquileres, etc. (los actos delictivos más comunes de aquel tiempo); y, finalmente, concluían con una maldición contra quienes se atrevieran a modificar el texto.

En ese contexto histórico, en torno el año 1752 a. C., es cierto que el Código de Hammurabi penalizaba la interrupción del embarazo pero, como recuerda el fiscal José Luis Ibáñez, siempre sobre el presupuesto de lesión a la persona de la mujer y, más frecuentemente aún, a los intereses del marido defraudados en su descendencia [1]. En la famosa estela del rey babilonio encontramos la descripción de tres situaciones diferentes en función del estatus social de la mujer embarazada que hubiera perdido a su bebé: 1) La ley 209 dispone que si un hombre golpea a una hija de hombre y le provoca la pérdida del fruto de sus entrañas, pagará 10 siclos de plata por el fruto de sus entrañas. 2) A continuación, la ley 211 establece que si es a la hija de un individuo cualquiera a quien le provoca a golpes la pérdida del fruto de sus entrañas, pagará 5 siclos de plata. 3) Y, por último, la ley 213 se refiere a que si golpea a la esclava de un hombre y le provoca la pérdida del fruto de sus entrañas, pagará 2 siclos de plata [2]. Cada siclo equivale a 8,33 gramos; es decir, la indemnización oscilaba entre los 83,3 gramos de plata si la mujer pertenecía a un estamento señorial; 41,65 gr. de cualquier otra mujer libre; y 16,66 gr. de las esclavas.

Frantisek Kupka | Babilonia (1906)

Inspirándose en la regulación de Babilonia, a finales del II milenio, en Asur –la capital de Asiria– unas tablillas que reciben el nombre de Leyes Asirias Medias también previeron castigar la interrupción del embarazo, pero con mucha mayor severidad; en concreto, la ley 21 de la tablilla A indica que: si un hombre golpea a la hija de otro hombre y le provoca la expulsión del fruto de sus entrañas, y se lo prueban y constatan su culpabilidad, que abone 2 talentos [60 kilos] y 30 minas [15 kilos] de plomo; le darán 50 bastonazos; realizará trabajos forzados al servicio del rey. Posteriormente, la ley 50 reguló que si un hombre golpea a una mujer y le hace perder el fruto de sus entrañas (…) harán con él como él hizo con ella; tendrá que pagar el valor de una vida en substitución del fruto de sus entrañas. Y si esa mujer muere, que ejecuten al hombre; y las leyes 51 a 53 previeron otras circunstancias, la más significativa es la última de ellas, cuando una mujer se autoprovoca el aborto: si una mujer pierde el fruto de sus entrañas por iniciativa propia, se lo prueban y constatan su culpabilidad, que la empalen y no la entierren. Si muere al perder el fruto de sus entrañas, que la empalen y no la entierren [3].

Citas: [1] IBÁÑEZ Y GARCÍA-VELASCO, J. L. La despenalización del aborto voluntario en el ocaso del siglo XX. Madrid: Siglo XXi, 1992, p. 65. [2] SANMARTÍN, J. Códigos legales de tradición babilónica. Madrid: Trotta, 1999, pp. 138 y 139. [3] Ob. cit. pp. 232 y 233.

¿Qué son los acuerdos internacionales no normativos?

En 1978, la Constitución Española dispuso que El Gobierno dirige la política (…) exterior (Art. 97 CE) y que, entre las materias que son competencia exclusiva del Estado se encuentran las relaciones internacionales (Art. 149.1.3ª CE); pero ese mismo Estado también se organizó territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, entidades a las que reconoció autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (Art. 137 CE). Como consecuencia práctica, a partir de los años 80, proliferaron, exponencialmente, los acuerdos suscritos por distintos ayuntamientos y regiones con gobiernos extranjeros y el asunto terminó en el Tribunal Constitucional, al entender el Gobierno central que todos aquellos actos extralimitaban el ámbito competencial local y autonómico.

Entre otras resoluciones, la STC 165/1994, de 26 de mayo, resolvió que las "relaciones internacionales" objeto de la reserva contenida en el Art. 149.1.3 C.E. son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho internacional. Y ello excluye, necesariamente, que los entes territoriales dotados de autonomía política, por no ser sujetos internacionales, puedan participar en las "relaciones internacionales" y, consiguientemente, concertar tratados con Estados soberanos y Organizaciones internacionales gubernamentales. Y (…) excluye igualmente que dichos entes puedan establecer órganos permanentes de representación ante esos sujetos, dotados de un estatuto internacional, pues ello implica un previo acuerdo con el Estado receptor o la Organización internacional ante la que ejercen sus funciones. En el caso de España tal posibilidad no se contiene, ni explícita ni implícitamente, en la Constitución (…) A la vista del alcance de la competencia exclusiva estatal, pues, la posibilidad de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a aquéllas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado, y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales.

Es decir, el Tribunal Constitucional admitió que las Comunidades Autónomas pueden llevar a cabo actividades con alguna proyección externa con los limites señalados; que no cabe identificar la materia "relaciones internacionales" con todo tipo de actividad con alcance o proyección exterior; y, por último, que la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del Art. 149.1.3 CE, que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior, por remota que sea. El debate continuó siendo objeto de numerosas polémicas –más políticas que jurídicas– hasta que cuatro décadas más tarde, en 2014, se adoptaron dos normas que trataron de poner orden en esta situación con rango de leyes.

El preámbulo de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado justificó su necesidad porque La dimensión internacional de la actuación del Estado ha cobrado en los últimos tiempos un protagonismo sin precedentes. La razón de ello es que en un mundo globalizado e interdependiente como el actual, la forma de conducir la política exterior de un Estado incide de manera directa e inmediata en la vida e intereses de sus ciudadanos (…). Asimismo, la Constitución de 1978 creó el marco jurídico necesario para el reconocimiento a diversos sujetos, entre ellos las Comunidades Autónomas a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, de competencias en materia de Acción Exterior, tanto en el ámbito de la Unión Europea como en el de la Acción Exterior en sentido propio. Ello ha comportado un gran enriquecimiento interior y exterior para España, pero conlleva, a su vez, la correlativa necesidad de coordinación para garantizar una armoniosa convivencia entre la Acción Exterior y la dirección de la Política Exterior por parte del Gobierno.

Las disposiciones de esta Ley parten del reconocimiento de la existencia de una multiplicidad de sujetos que, sin competencias en Política Exterior, desarrollan una muy intensa Acción Exterior, en el ejercicio de sus competencias propias, y deben sujetarse a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio a su vez de su competencia exclusiva de dirección de la Política Exterior del Estado; y, en concreto, su Art. 11.4 dispuso que: Las Comunidades Autónomas, las Ciudades Autónomas y las entidades que integran la Administración Local podrán celebrar acuerdos internacionales administrativos en ejecución y concreción de un tratado internacional cuando así lo prevea el propio tratado, les atribuya potestad para ello y verse sobre materias de su competencia. Asimismo, podrán celebrar acuerdos no normativos con los órganos análogos de otros sujetos de derecho internacional, no vinculantes jurídicamente para quienes los suscriben, sobre materias de su competencia.

Esta locución de “acuerdo no normativo” –habitual denominación en castellano, aunque también se emplea, por influencia del argot comunitario, la de “memorando de entendimiento” (una apropiación directa del inglés: Memorandum of Understanding)– se definió ocho meses más tarde, en la posterior Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales: un acuerdo internacional no normativo es un acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado ni de acuerdo internacional administrativo que se celebra por el Estado, el Gobierno, los órganos, organismos y entes de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, las Entidades Locales, las Universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público con competencia para ello, que contiene declaraciones de intenciones o establece compromisos de actuación de contenido político, técnico o logístico, y no constituye fuente de obligaciones internacionales ni se rige por el Derecho Internacional (Art. 2.c).

Esa misma disposición le dedica los seis preceptos de su Título IV (Arts. 43 a 48), donde especifica su naturaleza [Los acuerdos internacionales no normativos no constituyen fuente de obligaciones internacionales (Art. 43)]; competencia [El Gobierno, los departamentos ministeriales, los órganos, organismos y entes de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Ciudades de Ceuta y Melilla, las Entidades Locales, las Universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público con competencia para ello, podrán establecer acuerdos internacionales no normativos con órganos, organismos, entes, Administraciones y personificaciones de otros sujetos de Derecho Internacional en el ejercicio de sus respectivas competencias (Art. 44)]; que el servicio jurídico respectivo del órgano u organismo público que los celebre informará sobre su naturaleza, procedimiento y más adecuada instrumentación según el Derecho Internacional (Art. 45); tramitación interna (Art. 46); registro (Art. 48); y, la mención expresa del Estado: En los acuerdos internacionales no normativos se incluirá en todo caso la referencia a «Reino de España» junto con la mención del signatario (Art. 47).

Existen numerosos ejemplos de estos acuerdos internacionales no normativos: en 1988, el Ayuntamiento de Barcelona suscribió un convenio con la Universidad de la República (Uruguay) para impulsar la cooperación técnica en el ámbito cultural; en 2003, la Consejería de Relaciones Institucionales de la Junta de Andalucía sufragó la construcción de la Biblioteca Andalusí de Tombuctú (Malí) para salvaguardar sus manuscritos; en 2006, se modificó el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana para incorporar un nuevo Art. 62.5: La Generalitat, en materias propias de su competencia podrá establecer acuerdos no normativos de colaboración con otros Estados, siempre que no tengan el carácter de tratados internacionales, dando cuenta a Les Corts; en 2015, la Diputación Foral de Vizcaya inició una misión empresarial e institucional en Chile; y, en todo este tiempo, Madrid ha suscrito más de 40 convenios de hermanamiento con ciudades de todo el mundo (desde Abú Dhabi hasta Varsovia) y el Ayuntamiento de Valladolid se ha integrado en la ONG japonesa “Alcaldes por la Paz”; etc.

NB: por alusiones, el mencionado «acuerdo internacional administrativo» es un acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado que se celebra por órganos, organismos o entes de un sujeto de Derecho Internacional competentes por razón de la materia, cuya celebración está prevista en el tratado que ejecuta o concreta, cuyo contenido habitual es de naturaleza técnica cualquiera que sea su denominación y que se rige por el Derecho Internacional. No constituye acuerdo internacional administrativo el celebrado por esos mismos órganos, organismos o entes cuando se rige por un ordenamiento jurídico interno (Art. 2.b de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre). Veamos dos ejemplos: Acuerdo Internacional Administrativo entre el Consejo General del Poder Judicial del Reino de España y el Consell Superior de Justicia del Principado de Andorra, hecho en Madrid el 21 de julio de 2015; o el Acuerdo Internacional Administrativo entre la Organización Mundial del Turismo y la Secretaría de Estado de Turismo del Gobierno de España para la celebración de la 103ª reunión del Consejo Ejecutivo de la OMT, hecho en Madrid el 16 de diciembre de 2015.

La última voluntad de Nikaure: el testamento más antiguo

Parafraseando el contenido del Art. 667 del Código Civil español [Real Decreto de 24 de julio de 1889], un testamento se puede definir como el acto por el cual una persona dispone para después de su muerte de todos sus bienes o de parte de ellos. En ese sentido, la última voluntad más antigua que se ha podido documentar data, aproximadamente, del año 2060 a.C. y es una disposición del príncipe y visir Nikaure [o Nekure] que Richard Lepsius descubrió a mediados del siglo XIX, en los muros de la tumba LG 87, excavada en la roca de Guiza, muy cerca de El Cairo (Egipto). En este breve acto jurídico, el que fuera hijo del faraón Kefrén y encargado de impartir justicia, cumple con unas sencillas formalidades –indicando la fecha en que dispone de su legado e invocando que está vivo sobre sus pies y no enfermo–para repartir sus propiedades entre su esposa Kaen-nebty y sus tres hijos: un niño [Nikaure] y dos niñas [Hetepheres y Kaen-nebty, la joven].

En aquel tiempo, las dos potencias hegemónicas del Mediterráneo Oriental eran los egipcios y los hititas, como tuvimos ocasión de comentar al hablar del Tratado de Qadesh (el primer tratado de paz internacional que se firmó); de ahí que no sea extraño que, en agosto de 2016, la Televisión de Turquía (TRT) difundiera la siguiente noticia: Se encontró el testamento más antiguo del mundo en las excavaciones realizadas en la ciudad turca de Kayseri. El testamento más antiguo conocido se halló en las labores de excavaciones ejecutadas en la zona de Kültepe de la ciudad de Kayseri, el primer lugar donde Anatolia conoció la escritura. El testamento en escritura cuneiforme sobre una tablilla fue descubierto en una tumba antigua en Kültepe. Según lo escrito en el testamento, un padre les heredó deudas a sus familiares al morir. Se halla el legado “encuentra al dueño del burro, dale la plata” dicho por un padre a su hijo, en el testamento de al menos 4.000 años. El testamento y otras obras sacadas en las excavaciones se incluirán el próximo año en la Lista del Registro de la Memoria del Mundo de la UNESCO. Esos cuatro milenios que le atribuye la TRT vendrían a coincidir con la época de la IV Dinastía en que vivió Nikaure.

NB: si este es el testamento más antiguo, Pacicos de mi vida es el más breve de la historia jurídica española.