Minusválidos y discapacitados en el Derecho de la Unión Europea

En el Derecho Comunitario Europeo pueden diferenciarse dos grandes etapas en la regulación de la minusvalía y la discapacidad: una primera, relativa a los minusválidos (con las disposiciones que se aprobaron durante el periodo 1974-1996) y, superada la bienintencionada "respuesta tradicional", una segunda fase sobre los discapacitados (desde 1996 hasta la actualidad). Aquella primera etapa comenzó con el programa de acción social que adoptó la Resolución del Consejo, de 21 de enero de 1974, porque fue el primer instrumento jurídico de las Comunidades Europeas que previó (…) Iniciar la realización de un programa para la reintegración profesional y social de minusválidos, que prevea sobre todo la promoción de experiencias modelo con objeto de reclasificar a los minusválidos en la vida profesional. Como consecuencia, seis meses más tarde, esta misma institución aprobó una nueva resolución, el 27 de junio de 1974, para establecer el primer programa de acción comunitaria con el fin de ayudar a los minusválidos y que puedan llevar una vida normal independiente y plenamente integrada en la sociedad. Este objetivo general se refiere a todos los grupos de edades, a todos los tipos de minusválidos y a todas las acciones de readaptación. En ese contexto, esta disposición definió a los minusválidos como aquellas personas cuya minusvalía (o la amenaza de minusvalía) está reconocida por la autoridad designada a este efecto, en vistas a su readaptación.

Eran los años 70 y, en aquel momento, ningún precepto de los tratados fundacionales de las Comunidades Europeas se refería, de forma expresa, a las personas con discapacidad (esa mención no se incorporó, como veremos más tarde, hasta el Tratado de Ámsterdam, en 1997).

Durante la siguiente década destacó la Resolución del Parlamento Europeo, de 11 de mayo de 1981, sobre la integración económica, social y profesional de los minusválidos en la Comunidad (coincidiendo con la celebración del Año Internacional del Minusválido) porque apeló a la Comisión para que presentara una propuesta de Directiva que establezca los modelos y criterios de derechos y obligaciones de los minusválidos en los Estados miembros (esto sucedió a comienzos de los 80 y, a la hora de redactar esta entrada del blog, en 2017, aún no existe una directiva tan específica). En los años posteriores hubo nuevas comunicaciones, resoluciones y recomendaciones; asimismo, se adoptó el segundo programa de acción comunitaria (HELIOS I) y se aprobó la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, de 9 de diciembre de 1989, en Estrasburgo (Francia), cuyo Art. 26 dispuso que: Todo mínusválido, cualesquiera que sean el origen y la naturaleza de su minusvalía, debe poder beneficiarse de medidas adicionales concretas encaminadas a favorecer su integración profesional y social. Estas medidas de mejora deben referirse, en particular, según las capacidades de los interesados, a la formación profesional, la ergonomía, la accesibilidad, la movilidad, los medios de transporte y la vivienda.

Con el cambio a la última década del siglo XX se aprobaron las líneas directrices de la iniciativa HORIZON destinada a facilitar la integración en el mercado laboral de los minusválidos y otro heterogéneo grupo de desfavorecidos (marginados, drogadictos, inmigrantes, etc.); se puso en marcha el HELIOS II y, entre otros actos jurídicos, el Parlamento Europeo debatió una breve Resolución sobre los derechos humanos de los minusválidos, el 14 de diciembre de 1995, en la que reconoció que incluso la nueva legislación de la Unión es discriminatoria con respecto a los minusválidos, por ejemplo, al no tener en cuenta sus necesidades específicas a la hora de armonizar los derechos sociales, e instó a la Comisión y a los Estados miembros a que (…) introduzcan una cláusula antidiscriminación por razón de la minusvalía.

Aquella primera etapa (1974-1996) concluyó con una nueva estrategia comunitaria en materia de minusvalía [Comunicación de la Comisión sobre la igualdad de oportunidades de las personas con minusvalía, de 30 de julio de 1996] al reconocer que: Tradicionalmente, las respuestas al fenómeno de la minusvalía han consistido esencialmente en medidas de compensación social a través de la beneficencia y en el desarrollo de servicios de asistencia especializada al margen de la sociedad, que, aunque bien intencionados, no han hecho sino agravar el problema de la exclusión y la infraparticipación. Las respuestas tradicionales están siendo sustituidas progresivamente por iniciativas que hacen hincapié en la identificación y eliminación de los diversos obstáculos a la igualdad de oportunidades y a la plena participación en todos los aspectos de la vida social. Incumbe a los Estados miembros la responsabilidad primaria de adoptar medidas para eliminar la exclusión y la discriminación por motivo de minusvalía. En todos los Estados miembros se procede actualmente a la puesta en práctica de este nuevo planteamiento bajo formas y a ritmos diferentes.

De forma conexa, aquella comunicación del ejecutivo europeo motivó la adopción de la Resolución del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, de 20 de diciembre de 1996, sobre la igualdad de oportunidades para las personas con minusvalías, en la que se instó a los países a fomentar las oportunidades de empleo de las personas minusválidas y adoptar las medidas preventivas que fomenten la integración de los minusválidos en el mercado laboral; utilizar plenamente las posibilidades existentes y futuras de los Fondos Estructurales europeos, en particular las del Fondo Social Europeo; y prestar especial atención a las posibilidades que ofrece el desarrollo de la sociedad de la información.

Joaquín Sorolla | Triste herencia (1899)

Con esa nueva mentalidad, puede decirse que la segunda etapa (1997-actualidad) se inició con el Tratado de Ámsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997, porque introdujo una referencia explícita en el derecho originario europeo al insertar un nuevo Art. 6.A en el entonces Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea: (…) el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. Desde entonces, el Derecho Europeo dejó de emplear el término “minusválido” para sustituirlo por el de “discapacitado”. Diez años más tarde, en España, la disposición adicional octava de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, dispuso que: Las referencias que en los textos normativos se efectúan a «minusválidos» y a «personas con minusvalía», se entenderán realizadas a «personas con discapacidad», de acuerdo con el marco jurídico internacional de las Naciones Unidas.

Tras las reformas introducidas en la capital holandesa se fueron adoptando diferentes instrumentos jurídicos como la Recomendación del Consejo, de 4 de junio de 1998, sobre la creación de una tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad (que supuso el reconocimiento mutuo de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad con arreglo a un modelo comunitario uniforme); la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (en la que se reiteró que La adopción de medidas de adaptación a las necesidades de las personas con discapacidad en el lugar de trabajo desempeña un papel importante a la hora de combatir la discriminación por motivos de discapacidad); o los Arts. 21 (se prohíbe toda discriminación por razón de discapacidad) y 26 (la Unión reconoce y respeta el derecho de las personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su autonomía, su integración social y profesional y su participación en la vida de la comunidad) de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (proclamada en 2000 y adaptada en 2007).

Y, a falta de una directiva específica… en lo que llevamos de siglo XXI se pueden resaltar la celebración del Año Europeo de las personas con discapacidad (2003) para sensibilizar sobre sus derechos; y la aprobación de una primera disposición vinculante y más precisa: el Reglamento (CE) nº 1107/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo (con el objetivo de protegerlas de la discriminación y asegurar que reciban asistencia). Finalmente, por el momento, la Comunidad Europea firmó la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad (Decisión del Consejo, de 26 de noviembre de 2009), convirtiéndose en el primer tratado internacional de derechos humanos que ratificaban las autoridades de Bruselas.

Hyatt Moore | Luke 14 Banquet (2015)

PD: esta es la entrada nº 1.400 del blog.

El contrato entre el hobbit Bilbo Bolsón y la compañía de Thorin

En el segundo capítulo de El hobbit –escrito por el novelista británico J.R.R. Tolkien (1892-1973)– se incluye el acuerdo que el rey Thorin Escudo de Roble [Thorin Oakenshield] le propone al personaje de Bilbo Bolsón, el saqueador [Bilbo Baggins, burglar] para que éste los acompañe en su viaje a Erebor y derroten al dragón Smaug. En el texto original, se trata de una sencilla redacción escrita en una hoja de cuartilla que el hobbit ni siquiera ve hasta que el mago Gandalf le recuerda que la compañía de enanos le había dejado aquella nota en la repisa de la chimenea: «Thorin y Compañía al Saqueador Bilbo, ¡salud! Nuestras más sinceras gracias por vuestra hospitalidad y nuestra agradecida aceptación por habernos ofrecido asistencia profesional. Condiciones: pago al contado y al finalizar el trabajo, hasta un máximo de catorceavas partes de los beneficios totales (si los hay); todos los gastos de viaje garantizados en cualquier circunstancia; los gastos de posibles funerales los pagaremos nosotros o nuestros representantes, si hay ocasión y el asunto no se arregla de otra manera. Creemos que es del todo innecesario perturbar vuestro muy estimable reposo, nos hemos adelantado a hacer los preparativos adecuados; esperaremos a vuestra respetable persona en la posada del Dragón Verde, junto a Delagua, exactamente a las 11 de la mañana. Confiando en que seáis puntual. Tenemos el honor de permanecer [formalidad que podría haberse traducido como "reciba el testimonio de nuestra mayor consideración"]. Sinceramente vuestros, Thorin y Cía.» [TOLKIEN, J.R.R. El hobbit. Barcelona: Planeta, 2012, p. 34].

Su versión original en inglés dice: Thorin and Company to Burglar Bilbo greeting! For your hospitality our sincerest thanks, and for your offer of professional assistance our grateful acceptance. Terms: cash on delivery, up to and not exceeding one fourteenth of total profits (if any); all traveling expenses guaranteed in any event; funeral expenses to be defrayed by us or our representatives, if occasion arises and the matter is not otherwise arranged for. Thinking it unnecessary to disturb your esteemed repose, we have proceeded in advance to make requisite preparations, and shall await your respected person at the Green Dragon Inn, Bywater, at 11 a.m. sharp. Trusting that you will be punctual, We have the honour to remain Yours deeply Thorin & Co.

En el libro, se trata, de una mera notificación para que Bilbo acuda a la posada donde firmará el verdadero contrato; pero, en la primera parte de la trilogía que Peter Jackson adaptó en 2012 para la gran pantalla, la escena cinematográfica nos muestra, en cambio, una extensa escritura de contrato con dos adendas [Deed of contract: un modelo contractual que, en el derecho anglosajón, requiere de mayores formalidades que un simple contrato] en la que se incorporan numerosas condiciones, muy detalladas y singulares: desde cómo sería su funeral, básico, si el hobbit falleciera en el transcurso del viaje (tendría derecho a un ataúd de pino, normal, estándar) hasta su régimen de alimentos (limitado a desayuno, almuerzo y cena y excluyendo el té de la tarde); o que los litigios que pudieran surgir entre ambas partes a la hora de interpretar el contrato se resolverían por un árbitro designado por la compañía, cuyo procedimiento se alegará, defenderá, contestará, debatirá y juzgará en la lengua de los enanos. Una auténtica cláusula leonina porque Bilbo no hablaba ese idioma; pero su indefensión resulta coherente con el resto de la desproporcionada escritura si tenemos en cuenta que el contrato concluye afirmando que la aventura se emprende por completo a riesgo del saqueador y que la Compañía no será responsable por las lesiones infligidas o producidas como consecuencia de dicha aventura; incluyendo, entre otras, laceraciones, evisceraciones o incineraciones.

El origen de la bolsa de valores

Según el Diccionario del Español Jurídico [1], una bolsa de valores es una institución, creada mediante decisiones legislativas, en la que se negocian las acciones y valores convertibles en acciones y otros valores que otorgan derecho a su adquisición o suscripción. Con esa definición, el precedente bursátil más antiguo de España se remonta al 14 de octubre de 1809 cuando el rey José I Bonaparte aprobó un Real Decreto para establecer la bolsa en Madrid (en el desaparecido convento de San Felipe el Real, junto a la Puerta del Sol); pero [con la Guerra de la Independencia] no llegó a configurarse un mercado bursátil. El 10 de septiembre de 1831, en el reinado de Fernando VII se publica [el Art. 144 de] la Ley que da origen a la Bolsa [de Comercio] de Madrid, redactada por Pedro Sainz de Andino. La primera sesión de contratación [en reales] tiene lugar el 20 de octubre de dicho año [2].

El decimonónico mercado de valores español recogió el testigo de los parqués que operaban en distintas capitales europeas desde el siglo XVII cuando comenzó a funcionar la Bolsa de Ámsterdam (Países Bajos), considerada la más antigua del mundo aún en activo (en la imagen superior); pero incluso la Amsterdamse Beurs que la Compañía Holandesa de las Indias Orientales estableció en 1602 tuvo otro precedente que se remonta al Flandes [actual Bélgica] del siglo XIII.

Plaza de Brujas [Musée de la Banque Nationale de Belgique]

Ya entonces, la familia flamenca de los van der Buerse –también llamados Buerze, Beurze, Buers o Bourse– solía recibir a comerciantes italianos y mercaderes de las ciudades pertenecientes a la Liga Hanseática en su huis [casa] de la ciudad de Brujas para darles alojamiento en su posada, intermediar en sus operaciones y almacenar la mercancía que transportaban, de modo que su vivienda se convirtió en un auténtico centro financiero al que la gente acudía a realizar sus negocios. Como el apellido familiar significaba “de la bolsa”, quienes acudían a su casa para llevar a cabo alguna transacción, acabaron generalizando el término “bolsa” para referirse a las lonjas y casas de contratación, de toda Europa, y con esa denominación ha perdurado la institución hasta nuestros días, a pesar de que Brujas acabó perdiendo su vitalidad económica en favor de Amberes en el siglo XV.

La primera regulación de la prostitución en España

La Gaceta de Madrid de 23 de abril de 1847 –precedente histórico del actual Boletín Oficial del Estado (BOE)– incluyó la reseña del libro Elementos de higiene publica, segundo tomo de una obra importantísima por su objeto o por su fondo, tanto más cuanto que escasean (…) en España obras de esta clase, escrita por el médico catalán Pedro Felipe Monlau. El autor analizaba la higiene pública de las mancebías [casas de prostitución] prestando una especial atención a su ancestral origen y a la regulación de este vicio que ha existido en todas épocas, con insignes ejemplos a lo largo de la Historia, así sagrada como profana, como las jóvenes de Babilonia que debían prostituirse una vez en su vida en el templo de Venus, los favores á sabido precio de las sacerdotisas de Corinto o cómo, hacia el año 726 a. C., los espartanos abandonaban a sus mujeres e hijas a los soldados mejor conformados y más robustos para llenar el hueco causado en la población por la mortandad del combate. El Dr. Monlau llega a la conclusión de que es muy antiguo en todas las naciones el uso de empadronar las rameras, obligarlas á llevar trajes particulares ó distintivos, señalarlas barrios ó casas especiales para su habitación [y] sujetarlas á una visita facultativa. Ciñéndose a España, se refiere a las conocidas mancebías de Castilla, Andalucía, Valencia, Cataluña, etc.

En este sentido, el historiador Fernando Bruquetas de Castro ha señalado que: En España, los orígenes de la prostitución regulada se remontan al siglo XIII, coincidiendo con la consolidación de los distintos reinos peninsulares y como resultado de un proceso histórico en el que las urbes tuvieron un protagonismo relevante. Durante la baja Edad Media española, la implantación de los burdeles oficiales parece haber sido más temprana en las ciudades de la Corona de Aragón que en otros reinos (...). En el año 1391, en reiteradas ocasiones se ordenó que las meretrices de las ciudades, villas y lugares del reino de Aragón permanecieran en los prostíbulos. Concretamente, uno de esos mandamientos afectaba a las mujeres públicas de Huesca, Jaca, Barbastro y Sobrarbe. Pero con anterioridad, la reina Violante había establecido que todas las mujeres de mala vida de Calatayud fueran recogidas en burdeles [BRUQUETAS DE CASTRO, F. La historia de los burdeles en España. Madrid: La Esfera de los Libros, 2006, pp. 97 y 98].

A partir de la Edad Moderna, el Dr. Monlau se refiere a una de las primeras reglamentaciones administrativas que se conocen: la Ordenanza del padre de la mancebía de Granada, aprobada por Carlos V y su madre Doña Juana en 2 de Agosto de 1539 [aunque existió otro precedente con la regulación de la prostitución en Carmona (Sevilla) en 1501], en la que se establecía el trato que ha de darse á las mugeres públicas. Posteriormente, en 1571 y 1575, Felipe II expidió varias leyes ú ordenanzas para las mancebías, prescribiendo las circunstancias que debían tener los arrendadores (padres ó madres) de tales casas.

Con estos antecedentes del siglo XVI, puede afirmarse que la regulación del fenómeno de la prostitución fue inicialmente de tipo administrativo; es decir, la práctica del comercio sexual tenía lugar de manera más o menos encubierta pero en todo caso consentida por la Administración, sin estar tipificada penalmente, como señaló el Informe de la ponencia sobre la prostitución en nuestro país (154/9) que se presentó en el Congreso de los Diputados el 11 de abril de 2007 [*].

El cambio de actitud comenzó con el breve Decreto-ley de 3 de marzo de 1956 sobre abolición de centros de tolerancia y otras medidas relativas a la prostitución, al declarar tráfico ilícito la prostitución (Art. 1) y prohibir en todo el territorio nacional las mancebias y casas de tolerancia, cualesquiera que fuesen su denominación y los fines aparentemente lícitos a que declaren dedicarse para encubrir su verdadero objeto (Art. 2). A continuación, el Art. 3 decretó que, tres meses después de que entrara en vigor esta disposición, la autoridad gubernativa procederá a la clausura y desalojo inmediato de todas ellas, sancionando la subsistencia, reapertura o establecimiento de las referidas casas.

La regulación penal, y no meramente administrativa –continúa el Informe de 2007– aparece con la reforma del Código Penal de 1963, mediante la que España daba cumplimiento al Convenio Internacional para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena, de 21 de marzo de 1950, al que se adhirió España en 1962. La reforma optaba por la no incriminación de la prostitución, considerándose sin embargo punibles todas las conductas imaginables de participación en la prostitución.

Con la Ley de Peligrosidad y Rehabilitación Social de 1970 [Ley 16/1970, de 4 de agosto] se incluyeron como estados peligrosos los de las personas prostituidas o corrompidas, previéndose como medidas de seguridad internamientos de hasta tres años de privación de libertad.

El Código Penal aprobado por LO 10/1995, de 23 de diciembre, partió de idéntico planteamiento: sanción exclusiva de los actos llevados a cabo por terceros. No obstante, redujo el número de comportamientos punibles, suprimiendo las conductas de explotación de menor intensidad —rufianismo, que consistía en vivir en todo o en parte a expensas de las personas prostituidas—, el proxenetismo locativo (arrendamiento o cesión de locales para el ejercicio de la prostitución) y la corrupción de menores que (…) se reintrodujo en las reformas ulteriores del Código Penal.

Pinacografía: superior: Otto Dix | Tres prostitutas en la calle (1925); medio: Pablo Picasso | Las señoritas de Aviñón (1907) que no se denomina así por la ciudad francesa sino por la calle de Barcelona donde estas mujeres ejercían la prostitución; e inferior: Antonio Fillol Granell | La bestia humana (1897) con la alcahueta convenciendo a la joven huérfana para que acepte ir con un cliente.

¿Cuáles son las normas internacionales de trabajo?

El Art. 3 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (COIT) –creada en 1919, en el marco del Tratado de Versalles que puso fin a la I Guerra Mundial, al tiempo que se fundaba la Sociedad de Naciones– dispone que la Conferencia Internacional del Trabajo, su principal órgano asambleario, está integrada por cuatro representantes de cada uno de los Miembros, dos de los cuales serán delegados del gobierno y los otros dos representarán, respectivamente, a los empleadores y a los trabajadores de cada uno de los Miembros (la conocida estructura tripartita de este organismo especializado de las Naciones Unidas; única en su género); a continuación, el Art. 19 COIT establece que cuando la Conferencia se pronuncie a favor de la adopción de proposiciones relativas a una cuestión del orden del día, tendrá que determinar si dichas proposiciones han de revestir la forma: a) de un convenio internacional, o b) de una recomendación, si la cuestión tratada, o uno de sus aspectos, no se prestare en ese momento para la adopción de un convenio. En ambos casos, para que la Conferencia adopte en votación final el convenio o la recomendación será necesaria una mayoría de dos tercios de los votos emitidos por los delegados presentes. Partiendo del principio que reafirmó la propia agencia tripartita en una declaración de 18 de junio de 1998 [1]: la OlT es el órgano competente para establecer estas normas y asegurar su aplicación.

Ahora entederemos mejor la definición de las normas internacionales del trabajo que dio su Oficina del Consejero Jurídico: (…) son instrumentos jurídicos elaborados por los mandantes de la OIT (gobiernos, empleadores y trabajadores) con objeto de enunciar los principios y derechos fundamentales en el trabajo y de reglamentar otros ámbitos del mundo laboral. Aunque estas normas revisten principalmente la forma de convenios y recomendaciones, la OIT también adopta otros instrumentos jurídicos, como declaraciones [resoluciones de la Conferencia para llevar a cabo una declaración formal y reafirmar la importancia que los mandantes atribuyen a ciertos principios y valores. A pesar de que las declaraciones no están sujetas a la ratificación, pretenden tener una amplia aplicación y contienen los compromisos simbólicos y políticos de los Estados miembros] y resoluciones que contienen manifiestos oficiales y solemnes en que se reafirma la importancia que los mandantes tripartitos otorgan a determinados principios y valores.

Las normas internacionales de trabajo de la OIT –con un proceso legislativo único, que incluye a representantes de los gobiernos, los trabajadores y los empresarios (empleadores) de todo el mundo, dado el carácter tripartito de esta agencia de las Naciones Unidas– se dividen en convenios, que son tratados internacionales legalmente vinculantes que pueden ser ratificados por los Estados Miembros, o recomendaciones, que actúan como directrices no vinculantes. En muchos casos, un convenio establece los principios básicos que deben aplicar los países que lo ratifican, mientras que una recomendación relacionada complementa al convenio, proporcionando directrices más detalladas sobre su aplicación. Las recomendaciones también pueden ser autónomas. Los convenios y las recomendaciones son preparados por representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores, y se adoptan en la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT, que se reúne anualmente [2].

Entre los 189 convenios que se han aprobado hasta el momento de redactar esta entrada, el Consejo de Administración de la OIT –su órgano ejecutivo– ha establecido que diez de ellos son fundamentales porque abarcan temas que se consideran principios y derechos laborales fundamentales; son:

• Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, de 1948 (núm. 87);
• Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98);
• Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29);
• Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105);
• Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138);
• Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182);
• Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) y
• Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111).

[El 10 de junio de 2022, la sesión plenaria de la Conferencia Internacional del Trabajo añadió el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, de 1981 (nº 155) y el Convenio sobre el marco promocional para la seguridad y salud de los trabajadores, de 2006 (nº 187)].

Asimismo, el Consejo ha designado otros cuatro como instrumentos de gobernanza o prioritarios, por lo cual impulsa a los Estados Miembros a su ratificación, en razón de su importancia para el funcionamiento del sistema de normas internacionales del trabajo:

• Convenio sobre la inspección del trabajo, de 1947 (núm. 81);
• Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129);
• Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144); y
• Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122).

Los restantes 175 convenios se califican como técnicos. En relación con estas normas internacionales, una de las principales aportaciones que realizó la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento –adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo, el 18 de junio de 1998– fue su reconocimiento de que todos los Miembros de la OIT, aun cuando no hayan ratificado los convenios aludidos, tienen el compromiso de respetar «de buena fe y de conformidad con la Constitución, los principios relativos a los derechos fundamentales que son objeto de esos convenios».

Como es lógico, a lo largo de su casi un siglo de existencia, muchos de los instrumentos jurídicos adoptados por esta organización ya no se corresponden con las necesidades actuales; para abordar este problema, la OIT ha adoptado convenios revisores que sustituyen a los convenios más antiguos y protocolos que les añaden nuevas disposiciones.

Finalmente, en cuanto al segundo grupo de normas internacionales de trabajo, ya se han aprobado 204 recomendaciones; la última -a la hora de redactar este in albis- ha sido la Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal [R204, de 12 de junio de 2015].

Sobre la importancia de estas disposiciones de derecho indicativo, el Tribunal Constitucional español ha señalado al respecto que: Las Recomendaciones de la O.I.T. (...) son textos orientativos, que sin eficacia vinculante pueden operar como criterios interpretativos o aclaratorios de los Convenios [STC 38/1981, de 23 de noviembre].

El plebiscito de Cerro Chato

Esta pequeña localidad uruguaya creció alrededor de la estación de trenes que se construyó para dar servicio a la línea de ferrocarril que unía Montevideo (la capital del país) con Melo (ciudad situada casi en la frontera con Brasil). Como era un territorio limítrofe entre los departamentos de Treinta y Tres, Florida y Durazno, en un principio, las autoridades integraron el municipio cerrochateño en Treinta y Tres pero la población se mostró contraria a aquella decisión administrativa y, finalmente, el 31 de mayo de 1927, la Corte Electoral decretó la convocatoria de un plebiscito para que cualquier persona, sin distinción, que desee intervenir en el plebiscito deberá previamente inscribirse en el Registro que abrirá la Comisión Especial Plebiscitaria el 5 de junio, y lo cerrará el 28 de junio próximo; asimismo, se estipuló que los tres consejos departamentales afectados por la decisión podían designar delegados con el fin de controlar el acto plebiscitario que se celebró el 3 de julio de 1927, con una participación del 94% de los vecinos, resultando vencedora la opción de unirse a la causa de Durazno.

La singularidad de aquel inédito plebiscito radicó en el hecho de que, por primera vez en toda Sudámerica, las mujeres también pudieron ejercer su derecho al sufragio (aunque la primera que votó, paradojas de la vida, no fue una uruguaya sino Rita Ribera que era brasileña).

El Art. 9 de la Constitución de 1918 –plebiscitada el 25 de noviembre de 1917– había proclamado que Todo ciudadano es miembro de la soberanía de la Nación; como tal es elector y elegible en los casos y formas que se designarán; aunque el siguiente precepto (Art. 10) puntualizó que El reconocimiento del derecho de la mujer al voto activo y pasivo, en materia nacional o municipal, o en ambas a la vez, sólo podrá ser hecho por mayoría de dos tercios sobre el total de los miembros de cada una de las Cámaras.

NB: por tener un elemento de comparación que nos ayude a valorar el carácter pionero de aquella votación, en Europa, Suiza fue el último país del Viejo Continente que reconoció el derecho de sufragio femenino… el 7 de febrero de 1971.

El ciberespacio en el derecho internacional

El escritor canado-estadounidense de ciencia-ficción William Gibson acuñó el término ciberespacio [apropiación directa del inglés cyberspace] en un relato breve llamado Burning Chrome que se publicó en el verano de 1982; pero el neologismo alcanzó su mayor difusión dos años más tarde, cuando el autor volvió a emplearlo en su novela El neuromante: (…) Un año allí y aún soñaba con el ciberespacio, la esperanza desvaneciéndose cada noche. Toda la cocaína que tomaba, tanto buscarse la vida, tanta chapuza en Night City, y aún veía la matriz durante el sueño: brillantes reticulados de lógica desplegándose sobre aquel incoloro vacío... Ahora el Ensanche era un largo y extraño camino a casa al otro lado del Pacífico, y él no era un operador, ni un vaquero del ciberespacio. Sólo un buscavidas más, tratando de arreglárselas. Pero los sueños acudieron en la noche japonesa como vudú en vivo, y lloraba por eso, lloraba en sueños, y despertaba solo en la oscuridad, aovillado en la cápsula de algún hotel de ataúdes, con las manos clavadas en el colchón de gomaespuma, tratando de alcanzar la consola que no estaba allí [GIBSON, W. Neuromante. Barcelona: Colección Kronos, p. 6]. Desde entonces, esta voz forma parte de nuestro vocabulario para referirnos al mundo real o artificial generado mediante la conexión a internet (según el Diccionario de Español Jurídico).

Desde el punto de vista del Derecho Internacional, la organización que le ha prestado una mayor atención al ciberespacio ha sido el Consejo de Europa. Ya en 1996, durante los trabajos preparatorios del que sería su Convenio nº 185 sobre la Ciberdelincuencia, hecho en Budapest el 23 de noviembre de 2001 –que las autoridades de Estrasburgo califican como: el tratado internacional más eficaz sobre ciberdelincuencia y el imperio de la ley en el ciberespacio– esta organización paneuropea fue consciente de que: Al conectarse con los servicios de comunicaciones y de información, los usuarios crean una especie de espacio común, denominado "ciberespacio", que es utilizado con fines legítimos, pero que también puede ser objeto de un uso impropio. Estos "delitos cometidos en el ciberespacio" abarcan tanto actividades que atentan contra la integridad, la disponibilidad y la confidencialidad de los sistemas informáticos y las redes de telecomunicaciones como el uso de esas redes o sus servicios para cometer delitos tradicionales. El carácter transfronterizo de dichos delitos, por ej., cuando se cometen a través de Internet, está en conflicto con la territorialidad de las autoridades nacionales encargadas de imponer el cumplimiento de las leyes. (…) Por consiguiente, el derecho penal debe mantenerse al corriente de estos desarrollos tecnológicos que ofrecen oportunidades muy sofisticadas para hacer un mal uso de las facilidades del ciberespacio y perjudicar intereses legítimos.

Como consecuencia, el 4 de febrero de 1997, el Comité de Ministros del Consejo de Europa decidió establecer un Comité de Expertos en la Delincuencia del Ciberespacio, integrado por profesionales del mundo jurídico, policial e informático, para examinar los delitos cometidos en el ciberespacio, en particular los cometidos mediante el uso de las redes de telecomunicaciones, por ej., Internet, tales como las transacciones ilegales de fondos, las ofertas de servicios ilegales, las infracciones de la propiedad intelectual, así como también los delitos que atentan contra la dignidad humana y la protección de los menores.

Tras adoptar el mencionado Convenio nº 185, las normas más específicas que han sido aprobadas por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (PACE) han sido la Recomendación 2041 (2014) y –sobre todo– la Resolución 1986 (2014), ambas de 9 de abril de 2014, para mejorar la protección y la seguridad del usuario en el ciberespacio.

En esta última resolución, la PACE reconoció dos principios básicos:

• por un lado, que como internet no tiene fronteras, el objetivo de los Estados ha de ser actuar en conjunto para crear un marco jurídico que se acuerde internacionalmente;
• y, por otro, que los mismos derechos que tienen las personas “offline” también deben ser protegidos “online”

Por ese motivo, recomendó a sus 47 Estados miembros: garantizar una protección jurídica adecuada contra la interceptación, vigilancia, perfilado y almacenamiento de los datos de los usuarios; combatir con efectividad las conductas delictivas que se realizan on line; proteger los derechos de los usuarios cuando las empresas proveedoras de servicios en la nube deslocalizan sus servidores; adecuar el marco normativo de los juegos de azar por internet; y –entre otras disposiciones– los usuarios de servicios en línea tienen que disponer de un recurso efectivo ante una autoridad nacional contra la violación de sus derechos y poder resolver sus litigios extrajudicialmente acudiendo a mediadores que sean fácilmente accesibles.

En cuanto a la otra gran institución del Viejo Continente –la Unión Europea– el Derecho Comunitario Europeo no cuenta con un acto jurídico que regule, ex profeso, el ciberespacio, pero este concepto está presente en más de un centenar de disposiciones; por poner dos ejemplos destacados, en la parte expositiva de la Directiva 2011/93/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la lucha contra los abusos sexuales y la explotación sexual de los menores y la pornografía infantil, las autoridades de Bruselas se refieren al anonimato de los delincuentes en el ciberespacio; o, hablando de retos, la Parte III del Programa Marco de Investigación e Innovación (2014-2020) Horizonte 2020 [Reglamento (UE) 1291/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013] reconoció que: La Unión y sus ciudadanos, sus industrias y sus socios internacionales se enfrentan a una serie de amenazas a la seguridad tales como la delincuencia, el terrorismo, el tráfico ilegal y las emergencias a gran escala debidas a catástrofes naturales o provocadas por el hombre. Estas amenazas pueden cruzar fronteras e ir dirigidas tanto a objetivos físicos como al ciberespacio, con ataques procedentes de diversas fuentes.

Fuera de Europa, en el seno de las Naciones Unidas, la Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo –creado por la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad, el 28 de septiembre de 2001– elaboró, en 2009, una Guía técnica sobre la aplicación de la mencionada resolución [*], en la que, simplemente, incluyó el ciberespacio entre los espacios vulnerables donde puede reclutarse a personas para fines terroristas. En la siguiente década, el discurso inaugural de John William Ashe [**] –que presidió la Asamblea General de las Naciones Unidas durante su 68º periodo de sesiones (2013-2014)– reconoció que tenía la intención de trabajar con los Estados Miembros para determinar la manera en que la Asamblea puede, y debería, abordar las nuevas cuestiones relativas al ciberespacio. Pero no se concretó en ningún instrumento legal.

De forma más indirecta, la Resolución de la Asamblea General A/RES/68/167, de 18 de diciembre de 2013, sobre el derecho a la privacidad en la era digital [The right to privacy in the digital age], exhortó a los Estados miembro de Naciones Unidas a respetar y proteger el derecho a la privacidad, incluso en el contexto de las comunicaciones digitales; adoptando medidas para poner fin a las violaciones de esos derechos y creen las condiciones necesarias para impedirlas; y examinando sus procedimientos, prácticas y legislación relativos a la vigilancia y la interceptación de las comunicaciones y la recopilación de datos personales, incluidas la vigilancia, interceptación y recopilación a gran escala, con miras a afianzar el derecho a la privacidad.

Por último, aunque suele hacerse mención de la Declaración de Independencia del Ciberespacio [A Declaration of the Independence of Cyberspace] de John Perry Barlow, formulada en Davos (Suiza) –la sede del famoso World Economic Forum– el 8 de febrero de 1996, se trata de un documento sin trascendencia jurídica a pesar de que logró una gran repercusión internacional. Asimismo, un segundo documento que también carece de carácter vinculante pero que suele emplearse como referencia es el denominado Manual de Tallin (Tallinn Manual on the International Law Applicable to Cyber Warfare) que el Centro de Excelencia para la Ciberdefensa Cooperativa de la OTAN [NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence (CCDCOE)] comenzó a redactar en 2009 y que recibe ese nombre por la capital estonia que, en 2007, sufrió un ciberataque. La versión 2.0 de este Manual se adoptó en 2017 (*). No se trata de un texto oficial de la Alianza Atlántica pero reúne casi un centenar de reglas muy útiles para comprender el alcance del Derecho Internacional en este campo.

PD: En cuanto a España, el ciberespacio apenas se cita expresamente en el ordenamiento jurídico español:

1. El Art. 15 del Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, por el que se establece la organización básica de las Fuerzas Armadas, lo menciona al referirse a las funciones del Mando Conjunto de Ciberdefensa (…) responsable del planeamiento y la ejecución de las acciones relativas a la ciberdefensa en las redes y sistemas de información y telecomunicaciones del Ministerio de Defensa u otras que pudiera tener encomendadas, así como contribuir a la respuesta adecuada en el ciberespacio ante amenazas o agresiones que puedan afectar a la Defensa Nacional;
2. Ese reglamento se desarrolló con la Orden DEF/166/2015, de 21 de enero, cuyo Art. 11.b) reiteró que el mencionado Mando ejerce la respuesta oportuna, legítima y proporcionada en el ciberespacio ante amenazas o agresiones que puedan afectar a la Defensa Nacional; y
3. En el preámbulo de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, el legislador señaló que: (…) la realidad demuestra que los desafíos para la Seguridad Nacional que afectan a la sociedad revisten en ocasiones una elevada complejidad, que desborda las fronteras de categorías tradicionales como la defensa, la seguridad pública, la acción exterior y la inteligencia, así como de otras más recientemente incorporadas a la preocupación por la seguridad, como el medio ambiente, la energía, los transportes, el ciberespacio y la estabilidad económica.