El estatuto de un gobierno en funciones

El Art. 101.2 de la Constitución Española de 1978 dispone que El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. El desarrollo legislativo de este precepto se reguló casi dos décadas más tarde en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, siendo ésta una de las principales novedades que introdujo, al dedicarle, en exclusiva, el contenido del único precepto de su Título IV, con base en el principio de lealtad constitucional, delimitando su propia posición constitucional y entendiendo que el objetivo último de toda su actuación radica en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno. El mencionado Art. 21 dispone que: 1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. 2. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley. 3. El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas. 4. El Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades: a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales. b) Plantear la cuestión de confianza. c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. 5. El Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades: a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. 6. Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales. Ese marco legal conforma el actual Estatuto del Gobierno en funciones.

Entre las escasas resoluciones del Tribunal Supremo que se han pronunciado sobre esta interinidad gubernativa, es probable que las más interesantes sean estas tres:

1. La sentencia 5369/2005, de 20 de septiembre, falló a favor de una ciudadana británica extraditada a Italia en virtud de un acuerdo del Consejo de Ministros que fue anulado, por no ser conforme a Derecho, al entender que el Gobierno en funciones se extralimitó en el ejercicio de sus funciones. En opinión del Alto Tribunal español: Después del cese, la actividad gubernamental debe respetar una serie de restricciones. Aunque la Constitución no dice nada sobre sus posibles limitaciones (…) la práctica constitucional limitó su gestión a los asuntos de trámite (…).Es decir: La gestión administrativa ordinaria ausente de valoraciones y decisiones en las que entren criterios políticos salvo que se motive debidamente la urgencia o las razones de interés general que justifiquen la adopción de medidas de otra naturaleza [1].
2. Aquel mismo año, la sentencia 8303/2005, de 2 de diciembre, afirmó que la anterior resolución del 20 de septiembre había abierto el camino para precisar el Estatuto del Gobierno en funciones, afrontando cuestiones antes no resueltas por la jurisprudencia, pues las ha planteado una Ley reciente que utiliza conceptos necesitados de interpretación. A diferencia del primer caso, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra otro acuerdo del Consejo de Ministros del mismo Gobierno en funciones –entre la VII y la VIII Legislaturas– que le había denegado el indulto al recurrente porque asumir la tesis del recurrente supondría situar al Gobierno de España en una posición de precariedad tal que podría impedir o dificultar que ejerciera los cometidos que la Constitución le ordena realizar, pues en pocos actos gubernamentales están ausentes las motivaciones políticas o un margen de apreciación. En definitiva, el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Y esa cualidad que excluye a un asunto del despacho ordinario ha de apreciarse, caso por caso, atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse. En este proceso, consideró que no hubo un juicio político que excediera de la gestión ordinaria de los asuntos públicos [2].
3. La sentencia 2602/2013, de 28 de mayo, después de reconocer que la Constitución, ciertamente, no establece de modo expreso límites o restricciones a la actuación del Gobierno en funciones; afirmó que éste ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya. El cese priva a este Gobierno de la capacidad de dirección de la política interior y exterior a través de cualquiera de los actos válidos a ese fin, de manera que será preciso examinar, caso por caso, cuando surja controversia al respecto, si el discutido tiene o no esa idoneidad en función de la decisión de que se trate, de sus consecuencias y de las circunstancias en que se deba tomar. En este caso, la Asociación de Ciclistas Profesionales recurrió el Real Decreto 1744/2011, de 25 de noviembre (que modificó los procesos de control de dopaje y los laboratorios de análisis autorizados) al haber sido aprobado por el Gobierno en funciones. El Tribunal Supremo desestimó el recurso de los ciclistas al considerar que la línea divisoria entre lo que el Gobierno en funciones puede y no puede hacer no pasa por la distinción entre actos legislativos y no legislativos, sino por la que hemos señalado entre actos que no conllevan dirección política y los que la expresan [3].

Referencias: [1] ECLI:ES:TS:2005:5369. [2] ECLI:ES:TS:2005:8303. [3] ECLI:ES:TS:2013:2602.