Los principios de un Estado de Derecho, en Europa

El Art. 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE) dispone que la Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres. De modo que, cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el Art. 2 y se comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión (Art. 49 TUE). Asimismo, de cara al exterior, la acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional (Art. 21.1 TUE). Por último, el preámbulo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea también reafirma que la Unión está fundada sobre los valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, y se basa en los principios de la democracia y el Estado de Derecho.

Aunque en el Derecho Comunitario la primera mención expresa del “Estado de Derecho” se realizó en el preámbulo del Tratado de la Unión Europea que se firmó en Maastricht (Países Bajos), el 7 de febrero de 1992, cuando aquella “Europa de los 12” confirmó su adhesión a los principios de libertad, democracia y respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y del Estado de Derecho; fue el Tribunal de Justicia de la Unión Europea quien abrió el camino a ese principio en el apartado 23 del Asunto 294/83, «Les Verts» contra Parlamento Europeo, de 23 de abril de 1986, cuando los magistrados de Luxemburgo afirmaron que: la Comunidad Económica Europea es una comunidad de Derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado.

En la actualidad –según la Comunicación COM (2014) 158 final, de 11 de marzo de 2014 [1]– el Estado de Derecho se ha ido convirtiendo poco a poco en el modelo organizativo preponderante del Derecho constitucional moderno y de las organizaciones internacionales (incluidas las Naciones Unidas y el Consejo de Europa) para regular el ejercicio de los poderes públicos. Garantiza que todos los poderes públicos actúen dentro de los límites fijados por la ley, de conformidad con los valores de la democracia y los derechos fundamentales, y bajo el control de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales. En ese mismo documento, la Comisión Europea considera que El Estado de Derecho es la columna vertebral de toda democracia constitucional moderna (…). Un principio constitucional jurídicamente vinculante [que] está unánimemente reconocido como uno de los principios fundacionales inherentes a todos los sistemas constitucionales de los Estados miembros de la UE y del Consejo de Europa. 

Aunque el ejecutivo comunitario es consciente de que el contenido preciso de los principios y normas que se derivan del Estado de Derecho puede variar a escala nacional, dependiendo del sistema constitucional de cada Estado miembro, también afirma que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como varios documentos elaborados por el Consejo de Europa aprovechando, en particular, la experiencia de la Comisión de Venecia, proporcionan una lista no exhaustiva de estos principios (…) que incluyen la legalidad; la seguridad jurídica; la prohibición de la arbitrariedad de los poderes ejecutivos; unos tribunales independientes e imparciales; la revisión judicial efectiva, incluido el respeto de los derechos fundamentales; y la igualdad ante la ley. Los vemos con más detalle:

1. El principio de legalidad: en términos sustanciales implica la existencia de un proceso legislativo transparente, responsable, pluralista y democrático. El Tribunal de Justicia ha confirmado el principio de legalidad como un principio fundamental de la Unión, al afirmar que «(…) en una comunidad de Derecho, debe garantizarse debidamente el respeto de la legalidad» [2];
2. La seguridad jurídica: requiere, entre otras cosas, que las normas sean claras y previsibles y no puedan modificarse retroactivamente. El Tribunal de Justicia ha puesto de relieve la importancia de la seguridad jurídica al afirmar que, en virtud de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, «(…) los efectos de la legislación de la [Unión] deben ser claros y previsibles para quienes están sujetos a ella». El Tribunal declaró también que «(…) el principio de seguridad jurídica se opone a que un acto [de la Unión] entre en vigor antes de su publicación, y que solo podría ser de otro modo, con carácter excepcional, cuando la finalidad que debe conseguirse lo exija y cuando se respeten debidamente las expectativas legítimas de los afectados» [3];
3. Prohibición de arbitrariedad de los poderes ejecutivos: el TJUE ha declarado que: «(…) en todos los sistemas jurídicos de los Estados miembros las intervenciones de los poderes públicos en la esfera de actividad privada de cualquier persona, sea física o jurídica, han de tener un fundamento legal y estar justificadas por las causas previstas en la Ley, y, en consecuencia, dichos sistemas prevén, con diferentes modalidades, una protección frente a las intervenciones que fueren arbitrarias o desproporcionadas. La exigencia de esta protección debe, por tanto, ser reconocida como un principio general del Derecho [de la Unión]» [4].
4. Tutela judicial efectiva e independiente, incluido el respeto de los derechos fundamentales: la Corte de Luxemburgo ha reiterado que «la Unión es una Unión de Derecho cuyas instituciones están sujetas al control de la conformidad de sus actos, en particular, con los Tratados, con los principios generales del Derecho y con los derechos fundamentales». El Tribunal especificó que esto supone, en particular, que «los particulares deben poder disfrutar de una tutela judicial efectiva de los derechos que les confiere el ordenamiento jurídico [de la Unión]». El Tribunal ha precisado claramente que el derecho a dicha tutela «forma parte de los principios generales del Derecho que resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. Este derecho también ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos» [5].
5. Además, por lo que respecta a la relación entre el derecho a un juicio justo y la separación de poderes, el Tribunal declaró expresamente que «(…) el principio general del Derecho [de la Unión] según el cual toda persona tiene derecho a un juicio justo, principio que se inspira en el artículo 6 del CEDH (…) implica el derecho a un tribunal independiente, en particular del poder ejecutivo (…)» . El principio de la separación de poderes, desde luego, es un elemento importante para garantizar el respeto del principio del Estado de Derecho. No obstante, puede adoptar diferentes formas, dados los distintos modelos parlamentarios y los diferentes grados en que este principio se aplica en el ámbito nacional. A este respecto, el Tribunal de Justicia se refería a la separación operativa de los poderes, que implica una tutela judicial independiente y efectiva, señalando que «(…) el Derecho de la Unión no se opone a que un Estado miembro reúna las funciones de legislador, administrador y juez, siempre que estas se ejerzan respetando el principio de separación de poderes propio del funcionamiento de un Estado de Derecho» [6].
6. Igualdad ante la ley: el Tribunal ha destacado el papel de la igualdad de trato como principio general del Derecho de la UE, señalando que «procede recordar que el principio de igualdad de trato constituye un principio general del Derecho de la Unión, consagrado por los artículos 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea» [7].

Fuera del ámbito comunitario, el 26 de marzo de 2011 la mencionada Comisión de Venecia adoptó un exhaustivo informe [9] sobre el Estado de Derecho en el que repasó los orígenes históricos de este principio constitucional (citando entre sus fuentes Las Leyes de Platón, la obra del jurista Albert Venn Dicey o la noción del juez Thomas Bingham), su evolución (surgió en oposición al Estado absolutista), su presencia en el derecho positivo e incluso un anexo con las preguntas que se deben formular para verificar si nos encontramos ante un Estado de Derecho. El reporte de este órgano consultivo reconoce que no existe una definición en el marco del Consejo de Europa [ni en su Estatuto de 1949 ni en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) de 1950] pero recuerda el criterio mantenido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos: el Estado de Derecho es un concepto inherente a todos los artículos del CEDH [8].

Para esta organización paneuropea, este principio es una norma europea común fundamental para orientar y limitar el ejercicio de las competencias democráticas y (...) un componente intrínseco de cualquier sociedad democrática, que exige que las autoridades decisorias traten a toda persona respetando su dignidad, aplicando los principios de igualdad y racionalidad, con arreglo a lo dispuesto por la Ley y dándoles la posibilidad de impugnar las decisiones ante un juez independiente e imparcial. Y tomando en cuenta la jurisprudencia de la Corte de Estrasburgo, el informe de la Comisión de Venecia identificó, sin ánimo exhaustivo, las principales características comunes del Estado de Derecho:

1. Legalidad (que implica la existencia de un proceso legislativo trasparente, responsable y democrático);
2. Seguridad jurídica;
3. Prohibición de la arbitrariedad;
4. Acceso a la justicia ante un juez independiente e imparcial; y
5. Respeto de los derechos humanos; no discriminación e igualdad ante la ley.

En cuanto a la OSCE (Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa), su Decisión 7/08, de 5 de diciembre de 2008, también se planteó fortalecer el Estado de Derecho en el área de la OSCE, subrayando la importancia que concedemos a los derechos humanos, al Estado de derecho y a la democracia, interrelacionados entre sí y que se refuerzan mutuamente; (...) y como factor que afecta a todas las dimensiones a la hora de asegurar el respeto de los derechos humanos y la democracia, la seguridad y la estabilidad, la gobernanza, las relaciones económicas y comerciales mutuas, la seguridad en las inversiones y un entorno propicio para los negocios, así como su función en la lucha contra la corrupción, la delincuencia organizada y todo tipo de tráfico ilegal, incluido el de drogas y armas, así como la trata de personas, por lo que sirve como fundamento para el desarrollo político, económico, social y medioambiental de los Estados participantes.

NB: en el ámbito de las Naciones Unidas, la promoción del Estado de Derecho puede consultarse en el siguiente enlace. Para la ONU: El principio de que todos -desde el individuo hasta el propio Estado- deben ajustarse a leyes que se promulgan públicamente, se hacen cumplir por igual y se aplican con independencia es un concepto fundamental que impulsa gran parte de la labor de las Naciones Unidas.

Citas: [1] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo COM (2014) 158 final, de 11 de marzo de 2014: Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho. [2] TJUE. Asunto C-496/99 P, Comisión contra CAS Succhi di Frutta. Rec. 2004, I-03801, apartado 63. [3] TJUE. Asuntos acumulados 212 a 217/80 Amministrazione delle finanze dello Stato contra Salumi. Rec. 2735, apartado 10. [4] TJUE. Asuntos acumulados 46/87 y 227/88, Hoechst contra Comisión. Rec. 1989, 02859, apartado 19. [5] TJUE. Asunto C-583/11 P Inuit Tapiriit Kanatami y Otros contra Parlamento y Consejo, pendiente de publicación, apartado 91; asunto C-550/09 E y F, Rec. 2010, I-06213, apartado 44; asunto C-50/00 P Unión de Pequeños Agricultores Rec. 2002I-06677, apartados 38 y 39. [6] TJUE. Asunto C-279/09 DEB, Rec. 2010, I-13849, apartado 58. [7] TJUE. Asunto C-550/07 P Akzo Nobel Chemicals y Akcros Chemicals contra Comisión, Rec. 2010 I-08301, apartado 54. [8] TEDH. Caso Staford contra el Reino Unido, de 28 de mayo de 2002 (§ 63). [9] Reporte sobre el Estado de Derecho adoptado por la Comisión de Venecia en su 86ª sesión plenaria (Venecia, 25-26 de marzo de 2011).