El marco jurídico de los combatientes terroristas extranjeros (CTE)

La OPIC [Organización Internacional de Policía Criminal; más conocida por su acrónimo anglosajón: INTERPOL] fue uno de los primeros organismos del mundo que se preocupó por la amenaza que suponen los denominados combatientes terroristas extranjeros (CTE) o combatientes transnacionales que se desplazan a zonas de conflicto de Próximo Oriente para adquirir experiencia en el combate y recibir formación [1]. Por ese motivo, en abril de 2013 elaboró un pionero programa específico [Foreign Terrorist Fighters Programme], tres meses más tarde estableció un proyecto enmarcado dentro de su Centro de Fusión para la Lucha Antiterrorista [Counter-Terrorism Fusion Centre (CTF)] y a comienzos de ese mismo mes de julio, celebró una reunión en su sede de Lyon (Francia) a la que asistieron 25 agentes expertos en la lucha contra el terrorismo procedentes de trece países [Alemania, Australia, Austria, Azerbaiyán, Bélgica, España, Estados Unidos, Italia, Malasia, Países Bajos, Suecia, Suiza y Turquía], quienes intercambiaron información sobre casos en vías de investigación o recientemente archivados, evaluación de riesgos, perfil de los sospechosos, redes de reclutamiento y rutas de tránsito, así como sobre el proceso de radicalización y de instigación.

Tras la INTERPOL, el testigo lo recogió el Foro Mundial contra el Terrorismo [Global Counterterrorism Forum (GCTF)] que 29 Estados, más la Unión Europea, crearon en Nueva York el 22 de septiembre de 2011. El GCTF se autodefine como una plataforma informal, apolítica y multilateral que fortalece la arquitectura internacional en la lucha contra el terrorismo del siglo XXI [2]. En el marco de la Inicitiva CTE, el 23 de septiembre de 2014, el Foro adoptó el Memorando de la Haya-Marrakech sobre buenas prácticas para responder más eficazmente al fenómeno CTE. Su nombre se debe, como señala este documento en su introducción, a que en septiembre de 2013 Marruecos y los Países Bajos emprendieron una iniciativa bajo los auspicios del FGCT para tratar el fenómeno de los CTE. Su objeto es reunir a profesionales y actores políticos de una serie de países y de una amplia diversidad de disciplinas para intercambiar enseñanzas, buenas prácticas y dificultades surgidas de la respuesta a esta amenaza en sus diferentes manifestaciones. El fin de este memorando no vinculante era informar y orientar a los Gobiernos para adoptar políticas, programas y planteamientos para hacer frente a este fenómeno mediante diecinueve buenas prácticas encuadradas en cuatro grandes apartados: 1) Radicalización conducente al extremismo violento; 2) Reclutamiento y facilitación; 3) Viajes y combate; y 4) Retorno y reintegración. El Foro animó a todos los Estados a analizar estas prácticas, aunque se subraya que su implantación debe atenerse al Derecho internacional aplicable, así como a las leyes y reglamentos nacionales, teniendo siempre en cuenta las diferentes historias, culturas y ordenamientos jurídicos nacionales. Un último aspecto destacable es que dio una primera definición de los CTE: individuos que viajan al extranjero a un Estado distinto del suyo de residencia o nacionalidad para emprender, planificar, preparar, desarrollar o apoyar de cualquier otro modo actividades terroristas o para adiestrar o recibir adiestramiento para su realización (adiestramiento terrorista).

La trascendencia de estos dos precedentes –más políticos que jurídicos– quedó de manifiesto en la parte expositiva de la Resolución 2178 (2014) de 24 de septiembre, del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en la que este órgano de la ONU “hizo notar” la labor realizada por el Foro Mundial contra el Terrorismo, en particular que recientemente haya aprobado un conjunto amplio de buenas prácticas para enfrentar el fenómeno de los combatientes terroristas extranjeros; y “observó con aprecio” los esfuerzos desplegados por INTERPOL para hacer frente a la amenaza que plantean los combatientes terroristas extranjeros, incluidos el intercambio de información con los organismos encargados de hacer cumplir la ley de todo el mundo. La propia ONU [3] reconoció que la aprobación de la resolución 2178 (2014) del Consejo de Seguridad, en la sesión de alto nivel del Consejo de Seguridad, presidida por el Presidente de los Estados Unidos de América, Barack Obama en septiembre de 2014, situó la cuestión de los combatientes terroristas extranjeros en un lugar prioritario de la agenda internacional. Con esta resolución, la comunidad internacional destacó la urgente necesidad de que se adopten plenamente y de inmediato medidas relativas a los combatientes terroristas extranjeros y, en particular, los asociados con el Estado Islámico, el Frente Al-Nusra y otros grupos afiliados a Al-Qaida. Reconoció que también se deben abordar de manera integral los factores subyacentes, lo que incluye prevenir la radicalización, frenar el reclutamiento de combatientes terroristas extranjeros, dificultar los viajes de combatientes terroristas extranjeros y obstaculizar el apoyo financiero que reciben. La resolución se aprobó de conformidad con el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, lo que implica que es jurídicamente vinculante para los 193 Estados Miembros.

Entre las consideraciones de su preámbulo, la resolución definió a los combatientes terroristas extranjeros como las personas que viajan a un Estado distinto de su Estado de residencia o nacionalidad con el propósito de cometer, planificar o preparar actos terroristas o participar en ellos, o de proporcionar o recibir adiestramiento con fines de terrorismo, incluso en relación con conflictos armados. Para hacer frente a esta amenaza, el Consejo de Seguridad consideró necesario abordar de manera integral los factores subyacentes, lo que incluye prevenir la radicalización que conduce al terrorismo, frenar el reclutamiento, dificultar los viajes de combatientes terroristas extranjeros, obstaculizar el apoyo financiero a los combatientes terroristas extranjeros, contrarrestar el extremismo violento, que puede conducir al terrorismo, combatir la incitación a cometer actos de terrorismo motivados por el extremismo o la intolerancia, promover la tolerancia política y religiosa, el desarrollo económico yla cohesión social y la inclusividad, poner fin y dar solución a los conflictos armados, y facilitar la reintegración y rehabilitación. Y todo ello, como señaló a continuación en la parte dispositiva, exigiendo a los CTE que depongan las armas, pongan fin a todos los actos terroristas y dejen de participar en los conflictos armados; y reafirmando la obligación de que los Estados miembro de la ONU actúen de conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional de los refugiados y el derecho internacional humanitario.

Ese mismo año, el antiguo relator especial Martin Scheinin criticó que esta resolución impuso obligaciones normativas a los Estados miembros de Naciones Unidas sin que le precediera ningún tratado aprobado por la Asamblea General de la ONU.

Tras la adopción de aquella resolución, por unanimidad de los quince miembros del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el 19 de mayo de 2015, el Comité de Ministros del Consejo de Europa aprobó su tratado nº 217; un Protocolo adicional a su Convenio para la Prevención del Terrorismo [Additional Protocol to the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism] con el objeto de facilitar la aplicación de la Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 2178 (2014) sobre los combatientes terroristas extranjeros y, en particular, tipificar como delitos determinados actos definidos en la disposición operativa 6 de dicha Resolución. Este protocolo se firmó en Riga (Estonia), el 22 de octubre de 2015 y entrará en vigor el 1 de julio de 2017. En el parágrafo 48 de su informe explicativo [Explanatory Report], la organización paneuropea especificó los dos requisitos básicos que deben cumplirse para no incriminar a cualquier persona ni vulnerar su derecho fundamental a la libertad de circulación. Se precisa, en primer lugar, que el objetivo real de su viaje sea cometer o participar en la comisión de acciones terroristas o recibir o proporcionar adiestramiento terrorista en otro Estado distinto al de su nacionalidad o residencia; y, en segundo lugar, que debe llevar a cabo su delito de forma ilegal e intencionada.

Al mismo tiempo, la Unión Europea adoptó la Decisión (UE) 2015/1914 del Consejo, de 18 de septiembre de 2015, relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, del mencionado Protocolo adicional del Convenio del Consejo de Europa para la prevención del terrorismo. En opinión de las autoridades de Bruselas: Una comprensión común de los delitos relacionados con los combatientes terroristas extranjeros y los delitos de naturaleza preparatoria que tengan el potencial de conducir a la comisión de delitos de terrorismo, contribuiría a aumentar la eficacia de los instrumentos de la justicia penal y la cooperación a nivel internacional y de la Unión.

Por último, en el ámbito español, la Ley Orgánica 2/2015, de 30 de marzo, modificó el Código Penal [Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre] en materia de delitos de terrorismo, con el fin de que el rigor de la respuesta penal frente a crímenes tan graves contemple, además de las modalidades de terrorismo ya conocidas, las que proceden de las nuevas amenazas. En este sentido, el preámbulo de esta disposición afirmó que el artículo 575 tipifica el adoctrinamiento y el adiestramiento militar o de combate o en el manejo de toda clase de armas y explosivos, incluyendo expresamente el adoctrinamiento y adiestramiento pasivo, con especial mención al que se realiza a través de internet o de servicios de comunicación accesibles al público, que exige, para ser considerado delito, una nota de habitualidad y un elemento finalista que no es otro que estar dirigido a incorporarse a una organización terrorista, colaborar con ella o perseguir sus fines. También se tipifica en este precepto el fenómeno de los combatientes terroristas extranjeros, esto es, quienes para integrarse o colaborar con una organización terrorista o para cometer un delito de terrorismo se desplacen al extranjero. De este modo, la nueva redacción del Art. 575.3 CP ha tipificado que la misma pena [de prisión de dos a cinco años] se impondrá a quien, para ese mismo fin, o para colaborar con una organización o grupo terrorista, o para cometer cualquiera de los delitos comprendidos en este Capítulo, se traslade o establezca en un territorio extranjero controlado por un grupo u organización terrorista.

PD jurisprudencia: aunque todo ese conjunto de estrategias políticas y disposiciones normativas no tiene más allá de un lustro, ya contamos incluso con algunas resoluciones judiciales interesantes; por ejemplo, la sentencia de 31 de enero de 2017 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea [asunto C 573/14 (ECLI:EU:C:2017:71)]. En este caso, la Corte de Luxemburgo resolvió la petición de una decisión prejudicial en el marco de un litigio entre el Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (autoridad administrativa belga competente para los refugiados y apátridas) y Mostafa Lounani, nacional marroquí, en relación con la aplicación a este último del motivo de exclusión del estatuto de refugiado como consecuencia de la comisión de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas. El tribunal europeo se refiere a la resolución 2178 (2014) del Consejo de Seguridad de la ONU para fallar que (...) la aplicación de la exclusión del estatuto de refugiado prevista en el artículo 12, apartado 2, letra c), de la Directiva 2004/83 no puede limitarse a quienes hayan cometido efectivamente actos de terrorismo, sino que puede extenderse también a quienes realicen actividades de reclutamiento, organización, transporte o equipamiento de las personas que viajan a un Estado distinto de sus Estados de residencia o nacionalidad para cometer, planificar o preparar actos terroristas (es decir, un combatiente terrorista extranjero).

En España, la Audiencia Nacional ya menciona este fenómeno de los combatientes terroristas desplazados que deciden unirse a las filas de las organizaciones terroristas internacionales o de sus filiales en alguno de los escenarios de conflicto bélico en cuatro resoluciones; la última, a la hora de subir esta entrada, su sentencia de 28 de febrero de 2017 [ECLI: ES:AN:2017:331].