¿Es vinculante la «Carta Europea de los Derechos del Niño»?

En España. la exposición de motivos de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, recuerda que la Convención de Derechos del Niño, de las Naciones Unidas, de 20 de noviembre de 1989, ratificada por España el 30 de noviembre de 1990, marcó el inicio de una nueva filosofía en relación con el menor, basada en un mayor reconocimiento del papel que éste desempeña en la sociedad y en la exigencia de un mayor protagonismo para el mismo; a continuación, esta misma norma cita la Resolución A3-0172/92, del Parlamento Europeo, que aprobó la Carta Europea de los Derechos del Niño, como ejemplo de que otras instancias internacionales también han compartido la preocupación por dotar al menor de un adecuado marco jurídico de protección.

Junto a esta ley orgánica, de ámbito estatal, más de una veintena de leyes autonómicas se refieren a la mencionada Carta Europea de los Derechos del Niño; por ejemplo, el Art. 10 de la Ley 9/2019, de 19 de febrero, de la atención y los derechos de la infancia y la adolescencia de las Illes Balears (Islas Baleares) dispone que tanto esa ley como las normas que la desarrollen, relativas a las personas menores de edad, se tienen que interpretar de acuerdo con –entre otros– los principios consagrados en la Carta Europea de los Derechos del Niño.

Pero, ¿qué sucede con esa Resolución? El Art. 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea [TFUE] establece que, para que las instituciones de la Unión ejerzan sus competencias adoptarán:

• Reglamentos [que tienen alcance general, son obligatorios en todos sus elementos y se aplican directamente en cada Estado miembro; salvando las distancias, podríamos considerarlos como las “leyes” de la Unión Europea],
• Directivas [obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que debe conseguir, pero deja un margen de actuación a las autoridades nacionales para que sean ellas quienes elijan la forma y los medios para alcanzarlo; su fin último es aproximar las distintas legislaciones nacionales],
• Decisiones [obligan en todos sus elementos y, cuando designan a unos destinatarios en particular, son obligatorias sólo para ellos];
• Y, por último, el TFUE se refiere a otros dos actos jurídicos que, a diferencia de los tres primeros, no son vinculantes: las recomendaciones [cuando se sugiere al destinatario un determinado comportamiento] y los dictámenes [se utilizan para evaluar una situación o un proceso].

En principio, esos son los cinco actos jurídicos de la Unión Europea (reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes); pero aparte de ellos, como ha reconocido el profesor Borchardt [El ABC del Derecho de la Unión Europea. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la UE, 2011], las instituciones europeas cuentan con otras muchas formas de acción para dar cuerpo y contenido al ordenamiento jurídico de la Unión; entre ellas, las resoluciones revisten una particular importancia porque expresan la opinión e intenciones del Consejo Europeo, el Consejo y el Parlamento Europeo, orientando a cerca de su voluntad política.

Es decir, una Resolución del Parlamento Europeo es tan solo una buena muestra de soft law: un derecho indicativo, programático y no vinculante; sin embargo, los legisladores españoles suelen situar esa Carta, que carece de fuerza imperativa, en el mismo plano que la Convención de Derechos del Niño de la ONU, un tratado internacional.

¿Cuál sería la técnica legislativa más adecuada para referirse a ella? Un buen ejemplo lo encontramos en el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo (CESE), de 15 de marzo de 2006, sobre “La prevención de la delincuencia juvenil, los modos de tratamiento de la delincuencia juvenil y el papel de la justicia del menor en la Unión Europea”. En su parágrafo 5.3 señala al respecto que: (…) el Parlamento Europeo –si bien con un carácter programático– ha venido desarrollando una amplia actividad en el marco de la protección de los menores. Son abundantes las resoluciones dictadas y destaca entre todas ellas la llamada Carta Europea de los Derechos del Niño, aprobada por dicho Parlamento en la Resolución A 3-0172/1992, de 8 de julio, cuyos apartados 8.22 y 8.23 reconocen un conjunto de garantías a favor de los menores inmersos en un proceso penal, así como los principios y criterios que han de inspirar las sanciones a imponer y los recursos a emplear en el tratamiento de los menores infractores.

Recordemos que el Diccionario del Español Jurídico define “norma programática” como aquella que no contiene proposiciones imperativas ni establece mecanismos suficientes para asegurar su aplicación, sino que se limita a formular un programa de actuación, criterios u orientaciones de política legislativa, o a declarar derechos cuya consagración definitiva, dotando a las normas declarativas de eficacia plena, se deja a la intervención de un legislador secundario.

Buena muestra de ese carácter programático lo encontramos en el parágrafo 2 de la Resolución al afirmar que: Se entenderá por niño todo ser humano hasta la edad de dieciocho años, salvo que éste, en virtud de la legislación nacional que le sea aplicable, haya alcanzado con anterioridad la mayoría de edad. A efectos penales, se considerará la edad de dieciocho años como mínima para serle exigida la responsabilidad correspondiente. Esa edad mínima de 18 años para exigir responsabilidad penal a los menores, como puede verse en la siguiente tabla, no se cumple en ninguna nación de Europa:

PD: Si la nomenclatura de esta resolución de la Eurocámara recuerda claramente a la del Consejo de Europa se debe a que, a finales de los años 70, la Asamblea Parlamentaria de la otra gran organización paneuropea ya había aprobado la Recomendación 874 (1979), del 3 y 4 de octubre, con la misma denominación: European Charter on the Rights of the Child (Charte européenne des droits del’enfant).