¿Quiénes son los actores no estatales?

El Diccionario del Español Jurídico se refiere a esta expresión en singular –actor no estatal– definiéndola, en el ámbito del Derecho Internacional, del siguiente modo: Caracterización de naturaleza sociológica que alude a cualquiera de los participantes en las relaciones internacionales contemporáneas que no posean la condición de Estado; pero, lo más habitual es emplear esta locución en plural, actores no estatales, como apropiación directa del inglés “non-state actors” que, en Derecho Comunitario Europeo, se venía empleando desde los años 90, en el marco de las políticas comunitarias de desarrollo, en especial, a la hora de aplicar estas medidas a los países ACP (en el argot europeo –la eurojerga– este acrónimo se refiere a los Estados de África, el Caribe y el Pacífico).

En ese contexto, una de las primeras definiciones que dieron las autoridades de Bruselas la encontramos en la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo (CESE). Participación de los actores no estatales en la política comunitaria de desarrollo [COM(2002) 598 final, de 7 de noviembre de 2002]: Actores no estatales: El término de ANE sirve para describir una categoría de organizaciones que reúnen las principales estructuras de la sociedad, existentes o en vías de creación, que no pertenecen al Gobierno ni a la Administración pública. Los ANE son una figura creada voluntariamente por los ciudadanos con el objetivo de promover un debate o defender intereses, generales o específicos. Son independientes del Estado y pueden adoptar la forma de organizaciones con fines lucrativos o no lucrativos. Se trata, por ejemplo, de organizaciones no gubernamentales o de base (ONG/OdB), y sus plataformas representativas en distintos sectores, interlocutores sociales (sindicatos, asociaciones de empresarios), asociaciones del sector privado y organizaciones empresariales, asociaciones de iglesias y movimientos religiosos, universidades, asociaciones culturales o medios de comunicación.

Desde el punto de vista de la Unión Europea, a principios del siglo XXI, los ANE venían a ser una suerte de representantes organizados de la sociedad civil y, como señalaba el Dictamen del CESE sobre «El papel de las asociaciones de mujeres como actores no estatales en el marco de la aplicación del Acuerdo de Cotonú», dichos actores no estatales abarcan el sector privado, los interlocutores sociales y económicos -donde se incluyen las organizaciones sindicales– y la sociedad civil en todas sus formas y con arreglo a las características nacionales (§ 4.1).

Sin embargo, con el paso del tiempo, el concepto de estos actores ha ido involucionando de una manera muy drástica y la máscara de la comedia ha dado paso a la del drama, generando una segunda acepción con un matiz nada positivo que aparece, por ejemplo, en la Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de junio de 2018, sobre ciberdefensa, donde dentro de los actores no estatales ya se incluía a los grupos de delincuencia organizada. Este segundo sentido es el que encontramos en algunas normas españolas; veamos algunos ejemplos:

• La exposición de motivos del Real Decreto 755/2005, de 24 de junio (modificó la estructura orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación) también mantiene esa línea argumental: (…) se constata que el terrorismo, la proliferación de las armas de destrucción masiva, el rearme y la privatización del uso de la fuerza por actores no estatales se erigen en las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales en el actual mundo global y crecientemente interrelacionado.
• El preámbulo de la Ley 53/2007, de 28 de diciembre, sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso se refiere a que: (…) Desde la perspectiva de la seguridad nacional e internacional, se trata de impedir el tráfico ilícito y la proliferación de armamentos y tecnologías sensibles a favor de Estados o actores no estatales susceptibles de actuar contra la paz y la seguridad o de involucrarse en actividades terroristas.
• El Real Decreto 1008/2017, de 1 de diciembre, por el que se aprobó la Estrategia de Seguridad Nacional 2017. En su capítulo 2 afirma que: (…) Además de la difusión de poder a nivel estatal, se observa, gracias a la tecnología y a la creciente conectividad, una importante traslación de poder hacia actores no estatales. Individuos y grupos emergen como actores relevantes, que ganan influencia y mutan el orden tradicional de Estados. Así, una de las tendencias notables es la frecuencia con que el terrorismo yihadista ha golpeado en los últimos años en varias regiones, incluyendo Europa.
• Real Decreto 78/2019, de 22 de febrero (Reglamento que desarrolla la Ley 49/1999, de 20 de diciembre, sobre medidas de control de sustancias químicas susceptibles de desvío para la fabricación de armas químicas) tratando de impedir su acceso a actores no estatales, y en particular a organizaciones terroristas.

De ahí que, en un mundo tan globalizado, para diferenciar ambas acepciones –por un lado los movimientos organizados de la sociedad civil y, por otro, quienes actúan al margen de la ley– algunos expertos, como el investigador colombiano, Luis Fernando Trejos, ha considerado que en la evolución teórica de la categoría de actores no estatales de las relaciones internacionales habría que proponer una nueva tipología que diferenciara entre actores no estatales, los paraestatales (aquellos que refuerzan o fortalecen al Estado, como las ong) y los contraestatales (que lo debilitan e instrumentalizan; en estos últimos incluye a las FARC de su país) [TREJOS; L. F. Un actor no estatal en el escenario internacional: El caso de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - FARC-EP 1966-2010. Barranquilla: Universidad del Norte, 2015, p. 2].