Las Constituciones del Paraguay

Para la historiadora Liliana M. Brezzo: (…) Como en el Paraguay no se alcanzó la conquista de un gran imperio, ni tampoco se hallaron las riquezas que prometía «el nombre hechicero del Río de la Plata», esa empresa de conquista quedó en la penumbra; por ese motivo, a finales del siglo XVII, la percepción colectiva de los paraguayos era que la tierra que habitaban había sufrido un proceso de invisibilización por parte de las autoridades españolas, que la habían convertido en el «confín norteño» del Virreinato, en la «trastienda» del Río de la Plata, aislada e incomunicada; (…) una «isla rodeada de tierra» (…) Al encierro geográfico y al núcleo étnico homogéneo –la autora se refiere a que el rápido mestizaje de esta sociedad se vio favorecido porque no hubo ningún contingente migratorio hacia Paraguay desde la segunda mitad del siglo XVI, dando lugar a una rápida suplantación del grupo conquistador blanco por el grupo mestizo y criollo– se añadió un tercer elemento que reforzó la realidad aislacionista: el dominio de la lengua guaraní. Desde mediados del siglo XVI no fue el castellano sino el guaraní lo que se habló en la intimidad del hogar y en todas las contingencias de la vida, relegando el castellano a la esfera oficial, como medio de contacto y comunicación con la metrópoli, las autoridades y los extranjeros. A todo lo expuesto anteriormente, se sumó el hecho de que la sociedad paraguaya no pudo durante la etapa colonial (a diferencia de lo ocurrido en otros espacios del Río de la Plata y, pese a reiterados esfuerzos) contar con una universidad y una imprenta propias por lo que menguaron las posibilidades de formación de élites intelectuales y la circulación de libros e impresos [1].

Con esas circunstancias se alcanzó el siglo XIX. Mientras en la metrópoli colonial se luchaba contra los franceses; en 1811, Paraguay inició su proceso de independencia de España y también de otros poderes regionales, como Buenos Aires [2]. Según la investigadora Magdalena López: (…) El Doctor Francia gobernó el Paraguay desde 1814 (cuando comenzó la Dictadura Suprema que sería Perpetua dos años más tarde) hasta 1840 [1]. Fue entonces cuando se aprobó el precedente del legado constitucional paraguayo: los Reglamentos gubernamentales [Reglamento de Gobierno], aprobados por aclamación en el Congreso General el 12 de octubre de 1813, y que dividieron el poder del Estado entre dos cónsules [el abogado José Gaspar Rodríguez de Francia (1766-1840) y el comandante general Fulgencio Yegros (1780-1821)] aunque el gobierno lo acabó ejerciendo solo el primero de ellos. Con la muerte de Francia, Paraguay enfrentó el problema de la sucesión, tras una absoluta concentración de poder en una sola persona que no tenía descendencia ni había generado los mecanismos institucionales para su reemplazo. Se ensayaron diferentes formas de gobierno hasta que, en 1841, un Congreso inauguró el Consulado encabezado por Carlos Antonio López y Mariano Roque Alonso, que se extendería hasta 1844, cuando la figura de López lograse monopolizar el poder y ser nombrado Presidente. (…) Si bien no adquirió la nomenclatura de Constitución, la Ley que establece la Administración Política de la República del Paraguay y demás que en ella se contiene es considerada como la primera del Paraguay. Entre otros elementos, en ella se establece y explica la estructuración del andamiaje político, de la división de poderes y de la organización cívico-política del Estado [2].

La mencionada Ley de Administración Política se dio en la Sala de Sesiones del Congreso Nacional de la República del Paraguay a 13 de Marzo de 1844. El Título I de esta ley fundamental dispuso que: La Administración General de la República se expedirá en adelante por un Congreso o Legislatura Nacional de Diputados Representantes de la República; por un Presidente en quien resida el Supremo Poder Ejecutivo y por los Tribunales y Jueces establecidos por ley del Soberano Congreso Extraordinario de 25 de noviembre de 1842. A continuación, los siguientes tres preceptos desarrollaron las facultades de los tres poderes: hacer las leyes, interpretarlas o derogarlas, reside en el Congreso Nacional; hacer ejecutar las leyes y reglamentarias para su ejecución, reside en el Supremo Poder Ejecutivo de la República; y aplicar las leyes reside en los Jueces y Tribunales establecidos por la ley. Los Títulos II y III desarrollaron las atribuciones del Congreso Nacional; del IV al VIII (el poder ejecutivo permanente, la elección del Presidente de la República y sus distintivos y atribuciones) para concluir con los Títulos VIII (ministros secretarios), IX (El Consejo de Estado) y X (ordenanzas generales que proclamaban algunos derechos: igualdad, prohibición de la esclavitud, etc. y previó hasta la pena de muerte para el que atentare o prestare medios de atentar contra la Independencia de la República).

Casi tres décadas más tarde, el 15 de agosto de 1870, se dio apertura a la Convención Nacional Constituyente en el edificio del Congreso Nacional, con asistencia de los diputados designados por las parroquias de la capital y departamentos del interior. Dicha asamblea sancionó, con sólo algunas modificaciones, el proyecto de Constitución elaborado, casi en su totalidad, por Juan José Decoud, Facundo Machain, Juan Silvano Godoy y Miguel Palacios. Así comienza la Constitución de la República del Paraguay sancionada por la Honorable Convención Constituyente en sesión del 18 de noviembre de 1870. Los 129 artículos de esta Carta Magna se redactaron en un momento clave de la historia del país; como recuerda el magistrado Luis Lezcano Claude: (…) La  derrota  del  Paraguay  a  manos  de  la  Triple  Alianza  constituida por la Argentina, el Brasil y el Uruguay, el 1 de mayo de 1865, significó la más profunda y radical transformación que se haya experimentado en el Estado  paraguayo.  Fue  una  verdadera  revolución  por  los  cambios estructurales   de   carácter   económico,   político,   social,   demográfico, territorial  y,  en  general,  de  toda  índole,  operados  entre  la  época  de  los López y los tiempos de la postguerra. El  Paraguay  quedó  deshecho,  derruido,  destrozado,  arrasado, aniquilado  como  resultado  de  la  desigual  y  genocida  guerra  en  que participó (…). El 5 de enero de 1869 los ejércitos aliados entraron en la Asunción. El ejército brasileño se hizo militarmente cargo de la ciudad. La capital fue saqueada. (…) Los aliados al apoderarse de la Capital, consumaron actos realmente vandálicos, inconcebibles en  ejércitos civilizados, tales como saqueos, robos, violaciones, atracos de  hogares, templos y museos, convirtiendo en botín los bienes públicos y privados [3].

Recordemos que el Art. 6 del Tratado de la Triple Alianza -firmado en secreto por Uruguay, Brasil y Argentina, en Buenos Aires, el 1 de mayo de 1865- estipulaba que: Los aliados se obligan solemnemente a no deponer las armas sino de común acuerdo, y mientras no hayan derrocado al actual gobierno del Paraguay, así como a no tratar separadamente, ni firmar ningún tratado de paz, tregua, armisticio, cualquiera que ponga fin o suspenda la guerra, sino por perfecta conformidad de todos.

En cuanto a la nueva Carta Magna, la Constitución de 1870 era (…) típicamente liberal. Su sanción significó la incorporación al Paraguay de las libertades, los derechos y las garantías inspirados en el liberalismo. La amplitud de los mismos en comparación con lo establecido en la Constitución de 1844 que era muy escueta en cuanto a este tema, constituye un punto positivo. Sin  embargo, desde una perspectiva actual, debe señalarse el carácter meramente formal de las libertades, los derechos y las garantías consagrados. Correspondían a lo que hoy llamaríamos derechos humanos  de la  primera generación, es decir, civiles y políticos, aunque estos últimos muy restringidos [3].

Sobre su trascendencia, el académico Jorge Silvero Salgueiro opina que: El sistema institucional creado y que entró en funcionamiento en los últimos 30 años del siglo XIX moldeó el Estado paraguayo convirtiéndole en un Estado moderno dejando atrás ciertas formas coloniales, incluido el derecho colonial. Se trató de una estructura constitucional donde empezaron a operar el sistema de gobierno, el sistema electoral y el sistema de partidos. Por supuesto, hubo reformas importantes durante el siglo XX, pero las instituciones contemporáneas tienen raíces profundas en dicho periodo, no en uno anterior [4].

La siguiente ley fundamental paraguaya, llamada “del Cuarenta”, llegó tras otra guerra, la disputada por el territorio chaqueño (1932-1935). Con ella culminó un viejo pleito de límites entre el Paraguay y Bolivia sobre el mejor derecho al Chaco (…). El 21 de julio de 1938 se firmó el tratado definitivo de paz. En 1939 fue elegido presidente [José Félix] Estigarriba [(1888-1940)], quien en febrero de 1940, asumió los poderes y promulgó una nueva Constitución [5] -como recuerda en su preámbulo- en substitución de la Carta Política de 1870 para responder a nuevas necesidades, a nuevas doctrinas, a nuevos hechos (…). El país debe emprender una reordenación de sus instituciones, una reforma la estructura del Estado; pero sin abandonar el acervo de su civilización jurídica y sin desaprovechar experiencia de cerca de siglo y medio de vida independiente. Es asimismo indispensable dotar al Estado de facultades que le habiliten más ampliamente a cumplir las funciones de realizar el progreso y de intervenir para alcanzar una mayor justicia social, para orientar la economía, para racionalizar la producción y sistematizar coherentemente el trabajo nacional.

La Constitución de Paraguay de 10 de julio de 1940 reflejó -en opinión del Congreso de la Nación (*)- la preocupación de Estigarribia para la estabilidad y el poder y por lo tanto siempre por un estado extremadamente de gran alcance. El presidente, que fue elegido en elecciones directas por un período de cinco años con reelección permitida para un período adicional, puede intervenir en la economía, el control de la prensa, reprimir grupos privados, suspender las libertades individuales, y tomar medidas excepcionales para el bien del Estado. El Senado fue abolido y la Cámara de Representantes limitada en el poder. Un aviso nuevo Consejo de Estado fue creado, el modelo de la experiencia de corporativista de Italia y Portugal, para representar los intereses de grupo incluidas las empresas, agrícolas, banqueras, militares, y la Iglesia católica. El militar fue responsable de salvaguardar la Constitución. Y añade: Después de tomar el poder en 1954, el presidente Alfredo Stroessner gobernó durante los próximos trece años bajo la Constitución de 1940. Una asamblea constituyente convocada por Stroessner en 1967, mantiene el marco general de la Constitución de 1940 y dejó intacto el amplio alcance del poder ejecutivo. Sin embargo, se restableció el Senado y la Cámara de Diputados. Además, la asamblea permitió que el presidente sea reelegido por otros dos términos a partir de 1968. La enmienda constitucional del 25 de marzo de 1977, modifica este artículo para permitir reelecciones indefinidas. Fue la Constitución sancionada el 25 de agosto de 1967 y promulgada en la misma fecha.

Hoy en día, la norma legal por la cual se rige todo el Paraguay es la Constitución de 20 de junio de 1992 -en sentido estricto- la cuarta en la historia de la República, sin contar los precedentes de los Reglamentos gubernamentales de 1813 ni la Ley de Administración Pública de 1844, tras las Cartas Magnas de 1870, 1940 y 1967 y la que marcó el tránsito de un Estado autoritario a un Estado democrático [6]. Una democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana, de acuerdo con lo dispuesto en su Art. 1.

La nueva Carta Magna venía a desplazar la heredada del stronismo [en referencia al régimen del general Alfredo Stroessner (1912-2006); derrocado por un Golpe de Estado en febrero de 1989, tras 35 años ininterrumpidos en la dirección del gobierno y el manejo del Estado], sancionada en 1967, como condición necesaria para sellar el nuevo pacto democrático. Con el propósito de revertir el corte autoritario del orden jurídico y político stronista, se apuntó a establecer nuevas normas que ejercieran un control mayor sobre el poder ejecutivo, descentralizaran facultades y potestades, y configuraran un nuevo equilibrio entre los poderes del Estado [6]. Todo ello se asentó en dos pilares: En primer lugar, la ampliación de derechos y las garantías que fueron denegados o limitados durante el período autoritario y la adecuación de las reglas del sistema político para corregir las instituciones deficientes y fortalecer los nuevos regímenes democráticos. En segundo lugar, el equilibrio entre los poderes del Estado, dada la concentración y centralización que tenía el ejecutivo –en detrimento de los otros poderes– y que, como contrapartida, convirtió al Congreso en la institución dilecta del proceso de transición: en él se depositaron las mayores expectativas en función de lograr la primacía civil por sobre la militar y ejercer un mayor control sobre el poder ejecutivo. La nueva institucionalidad jurídica creó un sistema presidencialista, pero con un sistema de pesos y contrapesos que otorgaba al poder legislativo un rol determinante que obligaba al poder ejecutivo a realizar acuerdos a los efectos de garantizar la gobernabilidad [6].

La Constitución paraguaya de 1992 se estructura en dos grandes partes: la primera incluye las declaraciones fundamentales, de los derechos, de los deberes y de las garantías (Arts. 1 a 136), donde la doctrina suele destacar su reconocimiento a los pueblos indígenas, definidos como grupos de cultura anteriores a la formación y organización del Estado paraguayo; mientras que la segunda parte (Arts. 137 a 291) regula el ordenamiento político de la República a partir de proclamar la supremacía de la Constitución, como ley suprema de la República y recordar que no perderá su vigencia ni dejará de observarse por actos de fuerza o fuera derogada por cualquier otro medio distinto del que ella dispone (Art. 137).

Citas: [1] BREZZO, L. M. “La Historia y los Historiadores”. En:  TELESCA, I. (Coord.) Historia del Paraguay. Asunción: Taurus, 4ª. Ed., 2014, pp. 17 y 18. [2] LÓPEZ, M. “Estado y Constituciones en Paraguay: un análisis de las Cartas Magnas de 1844, 1870 y 1940”. En: RES GESTA, 2021, nº 57, pp. 213 y 214. [3] LEZCANO CLAUDE, L. “Historia constitucional del Paraguay (Período 1870-2012)”. En: Revista Jurídica Universidad Americana, 2012, vol. 3, pp. 177 y 181. [4] SILVERO SALGUEIRO, J. “Fragmentos de historia constitucional paraguaya”. En: Anuario. Academia Paraguaya de la Historia, 2022, vol. LXII, p. 318. [5] BURREL, G. (Dtor). Geographica. El hombre y la tierra. América X. Barcelona: Plaza y Janés, 1969, p. 393. [6] PREGO, F. “Reforma de la Constitución Nacional en Paraguay (1992): del estado de sitio al estado de excepción”. En: Revista Temas Sociológicos, 2022, nº 31, pp. 395, 405, 407 y 408.

PD:  en este blog también puedes consultar el legado constitucional de otras naciones latinoamericanas: Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Perú o Portugal.