El proceso de fusión de municipios españoles

El Diccionario Panhispánico del Español Jurídico define el concepto de “fusión de municipios” como la operación administrativa consistente en la conversión en un único nuevo municipio de dos o más limítrofes por carecer estos de los recursos suficientes para atender los servicios mínimos legalmente obligatorios, existir confusión y ausencia de continuidad entre sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico, o concurrir notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa. En ese sentido ya se reguló en el Art. 5 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, que aprobó el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales; que, a su vez, derogó el anterior Decreto de 17 de mayo de 1952 (Reglamento de población y demarcación territorial de las Entidades Locales) que también lo previó en su Art. 9.

Hoy en día, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, introdujo en el ordenamiento jurídico español –por primera vez, según su preámbulo– medidas concretas para fomentar la fusión voluntaria de municipios de forma que se potencie a los municipios que se fusionan ya que contribuyen a racionalizar sus estructuras y superar la atomización del mapa municipal. Entre estas medidas de incentivo se encuentran el incremento de su financiación, la preferencia en la asignación de planes de cooperación local o de subvenciones, o la dispensa en la prestación de nuevos servicios obligatorios como consecuencia del aumento poblacional. Además, si se acordara entre los municipios fusionados alguno de ellos podría funcionar como forma de organización desconcentrada, lo que permitiría conservar la identidad territorial y denominación de los municipios fusionados aunque pierdan su personalidad jurídica. Por último, estas medidas de fusiones municipales incentivadas (…) supondrán, en definitiva, que los municipios fusionados percibirán un aumento de la financiación en la medida en que los municipios de menor población recibirán menos financiación.

Su Art. 1 modificó diversos preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local; entre ellos, el Art. 13 LrBRL que viene a regular este ámbito:

1. La creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales, se regularán por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local, sin que la alteración de términos municipales pueda suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales. Requerirán en todo caso audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, si existiere, así como informe de la Administración que ejerza la tutela financiera. Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración General del Estado.
2. La creación de nuevos municipios solo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados, de al menos 5.000 habitantes y siempre que los municipios resultantes sean financieramente sostenibles, cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.
3. Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales.
4. Los municipios, con independencia de su población, colindantes dentro de la misma provincia podrán acordar su fusión mediante un convenio de fusión, sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica. El nuevo municipio resultante de la fusión no podrá segregarse hasta transcurridos diez años desde la adopción del convenio de fusión. (…)
5. Las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes, en colaboración con la Comunidad Autónoma, coordinarán y supervisarán la integración de los servicios resultantes del proceso de fusión.
6. El convenio de fusión deberá ser aprobado por mayoría simple de cada uno de los plenos de los municipios fusionados (…).

Asimismo, la nueva redacción de este precepto contempla qué conlleva la fusión de municipios:

1. La integración de los territorios, poblaciones y organizaciones de los municipios, incluyendo los medios personales, materiales y económicos, del municipio fusionado (…).
2. El órgano del gobierno del nuevo municipio resultante estará constituido transitoriamente por la suma de los concejales de los municipios fusionados en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
3. Si se acordara en el Convenio de fusión, cada uno de los municipios fusionados, o alguno de ellos podrá funcionar como forma de organización desconcentrada de conformidad con lo previsto en el artículo 24 bis.
4. El nuevo municipio se subrogará en todos los derechos y obligaciones de los anteriores municipios, sin perjuicio de lo previsto en la letra e).
5. Si uno de los municipios fusionados estuviera en situación de déficit se podrán integrar, por acuerdo de los municipios fusionados, las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se consideren liquidables en un fondo, sin personalidad jurídica y con contabilidad separada, adscrito al nuevo municipio, que designará un liquidador al que le corresponderá la liquidación de este fondo (…).
6. El nuevo municipio aprobará un nuevo presupuesto para el ejercicio presupuestario siguiente a la adopción del convenio de fusión.

En 2021, España cuenta con 8.131 municipios

Recordemos que los Arts. 137, 140 y 141 de la Constitución española de 1978 garantizan la autonomía local y la existencia de los municipios como entidades locales en todo el territorio nacional; asimismo, el Art. 148.1.2 de nuestra ley fundamental establece que: Las comunidades autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre régimen local».

En ese sentido, Galicia –por citar la única comunidad autónoma donde, en lo que va de siglo, como veremos a continuación, se han fusionado estos núcleos de población– asumió la competencia exclusiva en materia de alteración de términos municipales en el Art. 27 de su Estatuto de Autonomía [Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril: «Organización y régimen jurídico de las comarcas y parroquias rurales como entidades locales propias de Galicia, alteraciones de términos municipales comprendidos dentro de su territorio y, en general, las funciones que sobre el régimen local correspondan a la Comunidad Autónoma al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución y su desarrollo»] y la desarrolló en los Arts. 12 a 39 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia [«De las alteraciones de los términos municipales»].

Con esa base normativa, en la práctica reciente, solo contamos con dos ejemplos de fusiones; la excepción en un país que, en 2021, contaba con 8.131 municipios (Burgos es la provincia con un mayor número: 371; mientras que la de Las Palmas solo cuenta con 34):

1. El nuevo municipio coruñés de Oza-Cesuras se creó mediante el Decreto 83/2013, de 6 de junio, publicado en el «Diario Oficial de Galicia», de 7 de junio de 2013, y en el «BOE» de 18 de junio de 2013, por el que se aprobó la fusión voluntaria de los municipios de Oza dos Ríos y de Cesuras y se constituyó el municipio independiente de Oza-Cesuras, con la denominación de Oza-Cesuras, y capitalidad en el núcleo de población de Oza-Cesuras.
2. Y tres años más tarde, en la limítrofe Pontevedra, se creó el nuevo municipio de Cerdedo-Cotobade, mediante Decreto 134/2016, de 22 de septiembre, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Pontevedra y el «DOG» así como en el «BOE» de 27 de enero de 2017, por el que se aprobó la fusión voluntaria de los municipios de Cerdedo y Cotobade, y se constituyó el municipio independiente de Cerdedo-Cotobade, con la denominación de Cerdedo-Cotobade, y capitalidad en el núcleo de población de A Chan en la parroquia de Carballedo.

En ambos casos, al llevar a cabo esta reordenación municipal, tanto en La Coruña como en Pontevedra, no se planteó ningún referéndum ni consulta específica a sus habitantes  –de hecho, la normativa tampoco lo contempla– sino que la decisión se adoptó por voluntad de los municipios pero sometiendo el proyecto y la documentación de la unión voluntaria a información pública y participación ciudadana durante un plazo determinado (20 y 30 días, respectivamente), con carácter previo e independiente al inicio del procedimiento de fusión.

NB: como curiosidad, la última fusión de municipios españoles del siglo XX se llevó a cabo con el Real Decreto 3183/1980, de 30 de diciembre, por el que se aprobó la fusión voluntaria de los municipios limítrofes de Junta de Río de Losa y Junta de San Martín de Losa (Burgos) en uno solo, que se denominó Valle de Losa, al que se agregaron las entidades locales menores de Barriga de Losa, Lastras de Teza, Teza de Losa y Villacián de Losa, pertenecientes al municipio de Villalba de Losa.